胡波，“南海戰略態勢感知計劃”主任。
2020年前後，南海局勢開啓了新一輪動盪，摩擦事件不斷，但總體維繫和平穩定。2023年以來，菲律賓在南海多點全面挑釁中國，中菲矛盾加劇，引發了世界對南海局勢的再次高度關注，儘管實際形勢遠非媒體和大衆想象得那般緊張。在美國加大介入和“南海仲裁案”裁決等負面因素影響之下，其他聲索國在“南海行爲準則”磋商和其他議題中，也顯著提高了要價，越南的島礁建設和馬來西亞的單邊油氣開發活動正愈演愈烈。2025年，上述問題和矛盾將繼續發酵，特朗普第二任期將爲南海局勢帶來更多的不確定性，但總體上南海仍有望維繫鬥而不破、熱而不爆的局面。
圖片來源：邊海縱橫
域內外主要國家的政策趨向
2025年，包括美國在內影響南海局勢的各主要相關方的南海政策將延續，儘管具體做法方面可能有變化和不確定性。
美國南海政策框架不會有大的變化
美國對於南海的政策始終很清晰，就是希望“南海天天有事、但不希望南海出大事。”美國樂見東盟聲索國與中國在南海摩擦不斷，從而順勢加大其在南海及臺海的戰略佈局和對中國的打壓，但尚沒有做好與中方在南海進行軍事攤牌的準備和決心，更不願爲菲等方“火中取栗”。當前美國的南海政策框架形成於奧巴馬第二任期，即在中美大國競爭和海上戰略競爭的框架下，試圖通過利用南海爭議和自身的能力建設，遏制中國的海上崛起，維繫對其有利的力量平衡。爲此，美國在南海爭議問題上“選邊站”，加強在南海及其周邊的軍力存在，動員域內外國家不顧是非地反對中國等。這種政策框架大致在2015年前後即已形成，在2015年出臺的美國《國家安全戰略》、《國防戰略》和《亞太海上安全戰略》等文件中也得到了充分體現。這種政策框架經過了特朗普第一任期和拜登政府，保持着相當的穩定性，儘管不同政府的關注重點和做法方面有較大不同。可以預見，美國當前的南海政策在特朗普第二任期仍有望得到延續。
南海不是特朗普第二任期的關注重點。特朗普本人的關注重點在經貿，在全球戰略方面實施收縮，讓美國更強大MAGA，南海在其優先事項中根本排不上號，在整個競選過程中，特朗普也幾乎沒有提及南海問題。而且，特朗普對盟友體系看法負面，與拜登政府和美國建制派有很大差異，也不太可能尊重菲律賓等盟友的訴求。因此，就關注度和議程重要性而言，在特朗普第二任期，南海議題在美國整個國家安全戰略和對外關係中的關注程度將進一步下降。而既往的經驗表明，美國不怎麼關注南海的時期，南海的形勢反而相對平靜，比如冷戰結束至2009年前。
菲律賓將繼續挑釁但受制於能力“天花板”
菲律賓本屆政府上臺伊始就有一個佔領和控制整個其所謂“西菲律賓海”的計劃，2023年以來，菲律賓在仁愛礁、黃巖島、鐵線礁和仙賓礁等各點全面挑戰中國，拒不承認與中方有任何諒解和任何爭議。經過中方的強力反制，特別是在仁愛礁和仙賓礁的堅決鬥爭，促使菲方逐漸認清形勢，整體挑釁調門已有所降低。在既定政策下，2025年，無論美方政策如何變化，菲仍會在多點對中國實施挑釁。不過，無論從行動能力還是鬥爭意志，菲律賓都可能是南海相關各方中最弱的那一個，更無法與中國相抗衡。除非美國直接下場幫忙，否則菲律賓在南海現場現地的侵權挑釁面臨着能力“天花板”，搞大事的空間有限，更多的是一種“灰色地帶”競爭的挑戰。實際上，近一年多來，菲律賓針對中國侵權挑釁的招數和姿勢基本已經窮盡，未來在地點、節奏和烈度方面會有調整，但大體會在預期之內。
越馬仍會努力保持侵權與發展雙邊關係的平衡
近年來，中越、中馬總體關係穩定良好，高層交往頻繁，總體上，越馬願意通過對話協商及外交渠道管控與中國在南海的爭議和分歧，不願意南海問題影響到總體關係。但與此同時，兩國在南海的侵權動作也在進一步強化。2025年，越佔島礁的擴建工程將進入關鍵期，隨着土建工程的陸續完成，越方必將擴大在擴建島礁上的裝備和兵力部署；馬來西亞重視中方關切，但在南海爭議地區的油氣開發仍會繼續推進。
主要風險
2025年，南海形勢仍將大體無虞，但存在一些需要重視的風險
特朗普第二任期帶來的不確定性
特朗普不關心南海、不喜歡戰爭，但並妨礙其利用南海議題“做牌”，以在經貿等其他方面強化對華施壓。比如，特朗普第一任期，雖然也不太關注南海問題，但卻傾向於炒作軍事行動，將“航行自由行動”和穿越臺灣海峽行動過度政治化。而這樣的操作無疑會加劇兩軍的誤判以及相遇互動的對抗烈度。另外，特朗普欣賞公司化治國，排擠建制派，這會弱化白宮及美國國家安全委員會對政策和行動的統籌，以及對軍隊等強力部門的管控，間接給了軍方操作層面前所未有的自由度。目前，美國政治極化愈演愈烈，且在長期“大國競爭”和“中國威脅”的敘事和反華政治正確的影響之下，不排除美國政策和行動部門出現投機分子，爲了自身利益刻意製造中美事端。另外，西太美軍長期處於過度部署和過度疲勞的狀態，專業性下降，與中方艦機發生意外事件的風險正在升高。
中菲海空摩擦
2024年，中菲間發生了多起水炮和碰撞事件，只要菲律賓不停止挑釁，這種事件就難以避免。菲律賓在其所謂整個“西菲律賓海”挑戰中國，在仁愛礁和仙賓礁“撞南牆”後，正在禮樂灘和黃巖島等方向加大挑釁頻次和烈度。隨着中方對黃巖島控制力度的增強，菲律賓的反撲也愈發瘋狂，近期，菲律賓顯著加強對黃巖島的空中挑釁力度。空中相遇特別是對抗性相遇的風險和不確定性要遠遠高於海上相遇。菲律賓若執意侵闖，中方將不得不採取相應措施，一旦發生摩擦甚至是碰撞，後果要比撞船嚴重得多。菲律賓目前在行動中使用的多爲單發渦輪螺旋槳式輕型通用飛機，抗海上覆雜環境能力較弱，頻繁在海上出動很容易發生事故；而且，菲律賓軍機在行動中全程關閉應答器，潛在安全風險較高。一旦發生事故，以菲律賓的既往做法和習慣，肯定會賴中國，屆時將又是一輪“賣慘”和外交輿論攻勢。
越南漁船意外事件
越南漁船已經成爲南海“一大害”，在越官方的支持和慫恿之下，越南漁船不僅頻繁闖入中國西沙羣島領海及內水活動，還大規模侵闖海南島、廣東和廣西的內水和領海，每年達3000艘次以上。越南漁民作業粗暴，廣泛使用雷管、炸藥和毒藥等工具；且桀驁不馴，頻頻暴力抗法，與南海幾乎所有周邊國家的執法力量都頻繁爆發激烈衝突；越南漁民很會“賣慘”和“搞事情”，還易引發兩國的外交摩擦。2024年，在中越總體關係氛圍如此好的情況下，越方仍數次就漁船問題向中方進行抗議。越南漁船與中國漁船和執法力量的摩擦幾乎每天都存在，發生意外事件的風險較高。
在南海，南海爭議、地緣競爭和秩序博弈的三類矛盾將長期存在且會繼續發酵；與此同時，中方控局能力和影響日益增強，短期內沒有解決問題的能力和條件，但管控局勢的能力有餘。2025年南海形勢仍會保持緊張，但大概率也不會比2024年更壞。越是形勢緊張激烈的時候，越需要保持冷靜和理性。菲律賓和美國等在南海的動向仍需要高度警惕並認真對待，但過度誇大局勢的緊張不利於正常的反制和應對。以中方當前在南海的實力和能力，只要有堅定的決心和意志，菲律賓等聲索國，即便有域外因素的加持，也不可能在現場現地的侵權挑釁中成功。對於一些風險和不確定性，不宜過度患得患失，當然要立足防範風險，但也不需要過度緊張，即便出現意外事件，中方處置和管控的空間也較大。
在加強做最壞打算和應對局勢失控準備的同時，中方也需要同步強化應對灰色地帶競爭。灰色地帶的競爭屬於“養兵千日、用兵千日”，考慮到鬥爭的長期性和複雜性，中方宜順勢調整“打法”，將在南海重點針對菲律賓等國的反制維權和危機應對模式逐漸轉變爲常態化維權及謀勢。
