歐盟計劃對外企投資電池、電動車、光伏、關鍵原材料四大行業設置技術轉讓、股比、本地化等限制，已在歐洲建廠的頭部企業獲得相對優勢
文｜陳鈺什
編輯｜黃凱茜
歐盟委員會（European Commission）3月4日發佈《工業加速器法案》（Industrial Accelerator Act, IAA）提案，對於外國企業投資電池、電動汽車、光伏、關鍵原材料四大行業設置了強制技術轉讓、外資股比、產品本地含量及本地員工等限制條款，且相關限制僅適用於在這些行業全球產能佔比超過40%的第三國投資者，並在公共採購領域明確提出“歐盟製造優先”。
相比歐盟碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）主要針對“誰爲碳排放付費”，IAA側重產業和投資層面的規則，把公共採購、公共支持、審批程序、外資准入條件和供應鏈安全等多個方面，打包爲一套促進再工業化的政策，直接定義外國製造業進入歐洲市場的方式。歐盟提出，目標到2035年，製造業佔其GDP（國內生產總值）的比重由2024年的14.3%提高至20%。
從政策經濟學上看，IAA意味着歐盟開始直面一個事實：單靠以碳價爲核心的市場價格信號，歐洲未必能保住工業；單靠提升碳價和徵收碳關稅，歐洲也未必能把綠色轉型轉換爲本土製造業的投資回報。
於是，歐盟把自己最擅長的單一市場規則制定，轉爲產業政策工具箱。在要求進口商品在邊境爲碳成本買單之餘，還試圖決定哪些企業和哪些供應鏈有資格分享歐洲再工業化所創造出來的新增需求。
對中國而言，這意味着未來在歐洲面臨的競爭，將越來越多表現爲市場準入、標準適配、本地增值和制度合規，而不僅是傳統意義上的貿易摩擦。中國產品直接出口的邊際優勢將被削弱，中國企業被推向更深入的本地化，已經在歐洲建廠的頭部企業相對有優勢，競爭焦點從價格轉向制度化合規。
製造業在2024年只佔歐盟GDP的14.3%，已低於2000年的17%，更明顯低於其試圖在2035年恢復到的20%目標；歐盟在全球工業增加值中的份額則從2000年的20.8%降到了2024年的14.3%。統計數字的變化加強了歐盟對自身工業處境的擔憂：在當前的經濟結構下，減排、就業和產業安全問題未能同時兼顧。
過去幾年，歐盟的焦慮表面上來自本土攀升的能源價格、美國《通脹削減法案》的投資吸引力、中國在清潔技術上的規模優勢，以及俄烏衝突引發的地緣安全壓力。但這些因素最終彙集到一個更根本的事實：歐洲的碳排放下降，越來越多地來自工業產量的下降，而不是源於更清潔的生產方式。
歐盟委員會在提案中直言，能源密集產業的產量自2021年以來明顯下滑；與此同時，許多已經宣佈的脫碳項目延期，自2023年以來甚至有超過一半的項目仍未落地。換言之，歐洲不是不知道如何減排，而是在現有規則下，很難讓企業相信“在歐洲減排”仍然是一門值得做的生意。
這正是歐盟排放交易體系（EU Emissions Trading System, ETS）與CBAM的侷限所在。
ETS能夠提高高排放生產的邊際成本，CBAM能夠減少一部分“碳泄漏”，但二者都不能創造低碳歐洲產品的需求，更不能形成足以支撐大規模投資回收的綠色溢價。鋼鐵、水泥、鋁、電池和光伏行業和企業的賬算不過來：改造高爐、建設氫冶金、部署碳捕集、在歐洲擴建電池和光伏產能，前期資本開支高、審批週期長、能源價格仍偏高，而下游客戶又未必願意爲產品持續支付綠色溢價。
正因此，2024年以來，歐盟的新政策表述發生了明顯變化。歐洲央行前行長德拉吉的《歐盟競爭力報告》明確建議“用需求端政策爲清潔工業創造商業理由”；《清潔工業協議》（Clean Industrial Deal）把競爭力與脫碳重新綁定；《競爭力指南針》（A Competitiveness Compass for the EU）把高能源價格、供應鏈過度集中和全球產業補貼競爭放在同一框架中討論。
IAA正是這一系列政策的延續，也是理解其運行機制關鍵一步：它既不是氣候政策的“補丁”，也不是歐盟版的《通脹削減法案》。美國主要依靠聯邦稅收抵免和財政補貼提高項目回報率；歐盟缺乏同等規模和響應速度的財政工具，更多使用市場規則、公共採購、准入條件和行政流程作爲產業政策，引導投資和製造業留在歐洲。
IAA的關鍵變化，在於把原本分散在不同法案、程序和政策目標中的工具，整合成一套新的市場組織機制，可概括爲如下三個槓桿：
第一個槓桿，是用需求端“造市”。
IAA把“低碳”和“歐盟製造”（Made in EU）要求嵌入公共採購、公共支持和拍賣機制，讓公共資金成爲“第一買家”，爲本地製造和低碳投資託底。建築、汽車和淨零技術是關鍵場景，因爲這些領域的需求原本就已高度依賴公共採購、補貼或政策規制。
相關標準已經成爲可執行的中標和准入規則：提案要求在修訂《淨零工業法案》（Net-Zero Industry Act）的條款時，將供應鏈韌性、環境可持續性、網絡安全、勞工與社會責任以及履約能力等非價格標準納入評標體系，其中單項權重不得低於5%，合計權重在15%到30%之間。同時，爲了避免“硬着陸”，提案也設置了例外條款，保留規則彈性：若項目可能因此成本差異超過25%，或延遲超過七個月。
第二個槓桿，是用流程“提速”。
通常，歐洲工業投資面臨的障礙不僅是補貼規模有限，還包括審批週期過長和程序複雜。對產業資本而言，這讓支持政策、能源價格、技術路線和金融環境的不確定性同時放大，項目遲遲無法進入最終投資決定階段。IAA提出“一個項目、一次提交、一個數字程序”的思路，通過單一入口、數字化申報和工業加速區等方式壓縮審批流程，以減少制度摩擦，令項目流程更可預期。
第三個槓桿，是在資本端“附條件”。
這是容易被外界忽視，但制度影響最強的一部分。提案指出，在電池、純電動汽車及其關鍵部件、太陽能光伏以及關鍵原材料提取、加工和回收等“新興戰略製造領域”，外國直接投資（Foreign Direct Investment, FDI）規模超過1億歐元，且投資者來自相關領域擁有超過40%全球製造能力的第三國，需要接受額外條件審查。
此外，投資原則上需滿足以下條件組合中的四項，方可獲批：外國投資者需要與歐盟實體成立合資公司來投資，且股份、表決權不超過49%、具備知識產權和專有技術許可安排、每年在歐盟的研發投入達到目標企業營業收入的1%、至少50%的用工爲歐盟勞動者、優先保持或恢復原有歐盟就業，以及至少30%的投入品要從歐盟採購。
這組條款的含義在於：歐盟歡迎外國投資，但不再滿足於對方只把最後一道裝配工序放在歐洲。過去對外資更多關注安全審查，現在還將併入產業增值和技術嵌入，採取有條件開放政策，就業、研發、供應鏈、知識產權和附加值要一併留下。
IAA試圖把規則本身變成資本回報的一部分：誰符合規則，誰就更可能拿到訂單、獲得補貼、完成審批並進入歐盟政策塑造出來的新市場。對企業而言，此類規則型工業政策改變的是市場組織方式，往往比一次性的補貼更持久。
此外，提案同時指出，IAA將遵守歐盟在世界貿易組織（WTO）《政府採購協定》（Agreement on Government Procurement，GPA）以及相關雙邊貿易協定中的義務。按照這些規則，來自與歐盟簽署自由貿易協定、關稅同盟，或屬於GPA締約方的國家和地區的企業，可享有“等同於歐盟原產地”的待遇，帶有明顯“圈層化開放”的特徵。
截至2026年3月，中國在WTO政府採購委員會中仍是觀察員而非GPA締約方，加入談判仍在推進中。這意味着，在IAA的採購與支持框架裏，中國企業尚不能被視作 “等同歐盟原產”。
過去中國企業在歐洲市場競爭，更多依賴成本、規模、交付能力和供應鏈完整性。IAA實施之後，這些傳統優勢將需要通過歐盟的制度過濾器：滿足碳足跡覈算、原產地規則、公共採購資格、網絡安全、供應鏈韌性、本地增值與信息披露等要求。
歐盟委員會的供應鏈分析顯示，在其識別出的204類歐盟對外依賴產品中，中國佔進口價值超過一半，其中64類產品是第一來源。
IAA重點覆蓋的清潔產業鏈的依賴程度更高。歐盟委員會在影響評估中直言，歐洲在太陽能光伏的價值鏈上對中國高度依賴——中國控制了全球超過90%的製造能力。如果沒有“歐盟製造”要求，這將構成顯著的“供應鏈和能源安全風險”。
在電池和電動汽車領域，中國在全球主導鋰離子電池、驅動電機和電動車整車等關鍵環節的價值鏈；在關鍵原材料端，中國提供了歐盟100%的重稀土供應。因而，IAA的文本雖然未直接點名中國，但它所針對的“單一來源依賴”“過度集中”“戰略脆弱性”的指向性已相當明顯。
由此帶來的第一重影響，是中國企業對歐出口將面臨市場分層。凡是涉及公共採購、補貼和拍賣機制的市場，競爭標準將不再只取決於價格，而更多取決於是否符合歐盟的產業和供應鏈政策要求，中國直接出口的邊際優勢將被削弱。電池、光伏組件、熱泵、風電設備、車用關鍵零部件等領域尤其如此。
需要指出的是，IAA一方面保留了成本和交付方面的例外條款；另一方面，歐盟仍在GPA和現有自貿義務框架內維持開放性。但未來規模最大、政策支持力度最強的需求市場，將越來越難依靠單純的低價競爭進入。
第二重影響，比出口更深：IAA會把中國企業推向更深入的歐洲本地化。
歐盟的政策重點並不是排斥外資，而是希望相關投資能夠帶來更明確的本地經濟貢獻。過去一些企業通過在第三地組裝，再進入歐盟市場的通道型策略，未來會越來越難滿足政策要求。
IAA也會加速中國企業之間的分化。已經在歐洲建立工廠、研發中心、認證能力和本地供應鏈網絡的頭部企業，反而可能因合規門檻提高而獲得相對優勢，因爲新規則會抬高後來者和純出口商的進入成本。相反，那些仍主要依賴“國內製造—跨境出貨—歐洲分銷”的企業，將面臨最直接的擠壓。
第三重影響，是把競爭的焦點從價格推向制度化合規。保持價格與效率的優勢固然重要，但企業還需要證明產品碳足跡、供應鏈追溯和合規水平。對許多中國企業而言，這將是比關稅更深刻的變化——因爲關稅只關乎價格變量，而制度合規則會改變企業自身的組織、投資方式和跨境經營結構。
當然，歐盟也將爲IAA的落地付出代價，存在內部阻力和矛盾。
歐盟委員會在法案的執行摘要中承認：成員國的公共採購成本會因此而上升，公共管理部門需要承擔新的監測、報告和合規成本；國際貿易流也會因此受到影響，部分貿易伙伴可能作出負面反應。但歐盟可由此獲得更低的外部依賴、更高的供應鏈韌性和更強的本土附加值。
圍繞IAA的分歧在歐盟內部已經顯現。在影響評估階段，歐盟監管審查委員會（Regulatory Scrutiny Board）曾提出否定意見，認爲草案沒有充分證明問題將如何演變，也沒有足夠清晰地說明爲什麼這項立法確有必要，以及不同驅動因素的權重佔比。
這些信號令IAA更像一場帶有試驗性質的工業政策轉向。它不是經濟學上毫無爭議的最優解，而是在地緣競爭、產業衰退與財政受限的背景下，歐盟認爲“不得不做”的次優組合。
不過，歐盟委員會認爲，這類要求對下游成本的影響總體可控。以光伏爲例，即便歐產組件價格上升，整套系統成本的增幅通常也僅在5%至15%之間，而最終傳導至消費者端的成本增幅可能僅約1%至2%。歐委會在執行摘要中測算，到2030年，“歐盟製造”的電池對乘用電動車價格的影響約爲2.2%，即約630歐元。歐盟據此主張，與長期喪失本土製造能力和供應鏈安全相比，這種短期成本上升是可以接受的。
目前，IAA仍是一項立法提案，還要經過歐洲議會與歐盟理事會（Council of the European Union）談判和修訂；另外，即便通過，其落地也會受到成員國財政能力、採購能力、產業基礎和行政執行差異的顯著影響。它更像一部政策框架法，爲今後繼續追加、細化和外延這些指標預留了空間。
儘管存在執行難度，IAA仍顯示出歐盟產業政策取向的變化。歐盟正在更多利用公共採購、市場準入和供應鏈規則，引導資本和製造業投資留在歐洲。對外部企業而言，進入市場的條件將越來越與產地、碳排放、供應鏈結構以及本地經濟貢獻等因素掛鉤。
