2025年中央一號文件提出，統籌縣域城鄉規劃佈局，順應人口變化趨勢，推動鄉村全面振興與新型城鎮化有機結合，發揮縣鄉國土空間規劃的空間統籌和要素保障作用，促進城鄉產業發展、基礎設施、公共服務一體化。而在前不久，中共中央、國務院印發的《鄉村全面振興規劃（2024-2027年）》（以下簡稱《規劃》）更明確提出，“率先在縣域內破除城鄉二元結構”。怎樣才能率先在縣域內破除城鄉二元結構？未來的縣域又該如何發展？新京報記者採訪了中國農業大學教授、國家現代農業產業技術體系產業經濟首席科學家韓一軍。
韓一軍。受訪者供圖
新一輪農業轉移人口市民化行動實施
中央一號文件指出，健全農業轉移人口市民化機制。而在《規劃》中，則更具體地提出，“實施新一輪農業轉移人口市民化行動”。韓一軍說，這說明，城鄉融合發展到了關鍵時刻，在推動鄉村全面振興中發揮着極其獨特的作用。
從農業國家轉型爲現代化國家，過去數十年中，工農城鄉關係一直是國家治理的重點。從新中國成立後，農業支持工業，鄉村支持城市，到本世紀初這種關係出現反轉，開始構建以工補農、以城帶鄉，十八大之後進一步創新提出工農互惠、城鄉一體。
韓一軍說，“二十大進一步提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。應該說，新的《規劃》既是對二十大和二十屆三中全會精神的具體貫徹落實，也是對推進我國城鄉深度融合的謀篇佈局，是時間表，也是路線圖，城鄉關係又有了新的定位。”
《規劃》提出的“實施新一輪農業轉移人口市民化行動”，可以看作是城鄉持續融合的重要舉措。韓一軍介紹，包括規劃中提出的完善“人地錢掛鉤”政策，推動城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口等，都是農業轉移人口市民化的途徑，“事實上，2024年城鎮化率已達到67%，我國的城鎮化已經到了中後期，儘管未來還會有大量農業人口進入城鎮，但同時，在一些大城市，已經出現了城市老年人口向鄉村流動的逆城市化現象。”
破除城鄉二元結構，縣域爲何成爲突破點
2025年中央一號文件提出，“順應人口變化趨勢，推動鄉村全面振興與新型城鎮化有機結合”。《規劃》進一步明確指出，“率先在縣域內破除城鄉二元結構，一體推進城鎮和鄉村規劃、建設和治理，推動城鄉基本公共服務均等化。”
這也是我國首次提出在縣域內破除城鄉二元結構。
“在中國，縣域是非常重要的行政單元，也是非常特殊的經濟區域。”韓一軍介紹，“2013年到2023年之間，縣域的國民生產總值大約佔全國GDP的一半左右，縣域佔全國90%的國土面積、52%以上的人口，縣城還是城鄉之間的連接點、紐帶中樞，天然具有城鄉融合發展優勢。”
如何在縣域內破除二元結構？韓一軍說，“規劃中首次提出優化城鄉發展格局、提出在縣域內破除城鄉二元結構，這就意味着，未來要在縣域內部率先實施更多融合發展的政策措施，比如土地、資金、人才、管理以及數據等各種要素更加暢通流動。”
公共服務的差異，是社會關注的焦點，也是消除城鄉差距的重要領域。韓一軍說，“基礎設施和公共服務，都是農業農村現代化的重要部分，這些年來，我國的鄉村水電路氣網等硬件設施建設取得了明顯成效，絕大部分地方，實現了硬化路入戶，自來水、天然氣也越來越向鄉村普及。這方面的建設仍在持續，未來鄉村的生活和居住環境也更優越。在公共服務方面，農民更加關注教育、醫療、養老等內容，規劃提出的破除城鄉二元結構，意味着需要給農村的教育、醫療和養老等領域持續加大投入，城鄉公共服務的均等化呈加快趨勢。”
鄉村六大產業，有五類需要城鄉融合
針對縣域發展，多箇中央一號文件中都曾特別提及。今年的中央一號文件中，也仍然提出要着力壯大縣域富民產業。
韓一軍介紹，目前，全國縣域經濟的規模達到60萬億元左右，我國農業產業及其相關產業，大約佔GDP的16.24%，其中大部分佈局在縣域。與此同時，縣域還是消費潛力巨大的市場，2023年，中國縣域社會消費品零售總額佔比46.3%。有預測顯示，到2030年，中國有66%的個人消費增量都將來自縣域。
2019年發佈的《國務院關於促進鄉村產業振興的指導意見》中，將鄉村產業歸納爲現代種養業、鄉土特色產業、農產品加工流通業、鄉村休閒旅遊業、鄉村新型服務業、鄉村信息產業六大類。韓一軍介紹，這六大類產業，除了第一個種養業之外，其餘五類的發展，本質上都需要進一步破除縣域內的二元結構，這也是今年的中央一號文件和《規劃》共同強調的。比如中央一號文件提出，“開展以縣域爲統籌單元、以鄉鎮爲基本實施單元的全域土地綜合整治”。《規劃》中則提出，“構建城鄉統一的建設用地市場”。舉例來說，發展農產品加工業，最大的難題可能就是用地，在城鄉二元結構下，很難解決，但通過統一的要素市場，就有可能解決這個問題。
縣域的未來，城鄉融合的圖景
2018年，我國出臺首個《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，而前不久印發的《鄉村全面振興規劃（2024-2027年）》，是我國的第二個鄉村振興規劃。要理解今年的中央一號文件，就要放在鄉村全面振興規劃的大背景下深刻領會。
韓一軍介紹，和第一個規劃相比，此次發佈的規劃更加具體和明確，比如提出了2027和2035兩個年度目標，到2027年，鄉村振興戰略提出已經10年，所以規劃提出要取得突破性進展，2035年是我國全面實現社會主義現代化，這最後的階段中，實現農業農村現代化是重中之重。
而要實現這一目標，縣域的發展無疑是最重要的部分。韓一軍介紹，從產業發展的角度看，鄉村產業仍面臨着許多挑戰，比如人才，鄉村現代產業需要更多專業的人才，從哪裏來？要從城市來。在過去，城鄉之間的差別，使得鄉村的吸引力不足，而鄉村產業的發展程度，也不足以吸引足夠的人才。除了人才，還有資金、市場。韓一軍說，從資金上來說，需要吸引更多社會力量加入，也必然要求城鄉融合進一步推進、二元壁壘進一步破除。
“隨着產業、文化、人才、組織、生態五大振興的不斷推進，鄉村的活力會一點點回來，這個活力的根基，基於產業發展，而產業的發展，必然會進一步加快城鄉融合的進程。我相信，未來鄉村會越來越美，基礎設施會越來越完善，公共服務會越來越豐富，必將吸引越來越多的城裏人，去鄉村創新創業，這樣我國城鄉深度融合的目標也就實現了。”韓一軍說。
新京報記者 周懷宗
編輯 張樹婧 校對 李立軍
