“我自己手上有點錢，就免得去找孩子們要……儘量不給孩子們添麻煩。”
在今年全國兩會湖北代表團的小組審議中，全國人大代表畢利霞回憶起調研中一位70歲農村老人的這句話，在發言中一度哽咽。她建議，將70歲以上老人的月養老金提高到400元，並免除他們的居民醫保費。
今年全國兩會期間，“提高農民養老金”成熱議話題，多位代表委員都提出了相關議案提案，引發社會廣泛關注。
所謂農民養老金，即城鄉居民基本養老保險待遇，其主要覆蓋人羣是農村老人。官方數據顯示，截至2024年末，城鄉居民基本養老保險參保人數達5.4億人，領取待遇者約1.8億人，其中九成以上爲農村老人，規模達1.6億至1.7億人。
農民養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，前者由中央確定最低標準，依賴財政供給，後者則來源於個人繳費積累。2026年政府工作報告提出，城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元，也就是從2025年的每人每月143元上調爲163元。
但多位代表委員指出，即便加上個人繳費部分，農民每月領取的養老金也只有200多元，難以滿足年老後的基本生活需要。
當前，農民養老金需要增長已成共識。但怎麼漲、漲多少，仍然存在不同路徑的討論。
圖/新華
農民的養老難題
雷茂端是山西省運城市一個村的前黨支部書記，2023年當選全國人大代表後，一些老年農民通過電話、短信或當面找到他，希望他能把提高農民養老金的呼聲帶到國家層面。
在一些地區，農村老人退而不休、超齡勞動成爲普遍現象。雷茂端調研發現，大多數農村老人僅有二三畝耕地，一畝地一年的純收益不過幾百元，即便風調雨順，二三畝地全年收入也就2000多元，加上每月100多元的養老金，月總收入只有300多元。但他們日常要支付油鹽水電、人情往來，還要攢錢以防生病。爲了生存，七八十歲的老人不得不繼續種地。
全國人大代表、中國社會科學院學部委員張翼算過一筆賬，農民種一畝地的年均最大收益約爲500元，這意味着他們需要耕種百畝土地，才能獲得與城鎮務工相當的收入。對於體力衰退的老人來說，這根本不現實。全國人大代表郭慶莉在接受媒體採訪時也提道：“部分70歲以上的農民真的幹不動農活了，他們需要更多支持。”
張翼向《中國新聞週刊》回憶，他在多地農村調研看到，北方農村一些老人生活拮据，在冬天甚至不生火做飯，只在爐子上烤幾個饅頭、土豆，“湊合一下就是一頓飯”。在西南某地山區，一位老人想買一個600元的取暖器，但是覺得貴，不捨得買，只能藉着串門去其他村民家取暖，一坐就是兩三個小時。
醫療支出放大了他們的不安全感。畢利霞調研發現，一些農村老人感冒發燒了不願意主動就醫，習慣“能扛就扛”，看病對他們來說是一筆不小的負擔。雷茂端也發現，雖然城鄉居民基本醫療保險覆蓋率已經很高，但其保障水平仍有限，農民患大病後自付部分壓力較大。
與此同時，農村老人傾向將有限的資源優先投向子女。張翼總結，他們中許多人一輩子的願望，就是盡全力用積蓄給兒女買房結婚。不過，子女養育下一代的成本在增加，他們反哺老人的能力被削弱。此外，醫療水平的進步，讓不少老人還需要贍養更高齡的父母。多重壓力下，一些農村老人的晚年保障愈加脆弱。
落差
將農民養老保障置於全社會的保障體系中觀察，這種差距更爲明顯。
在中國發展高層論壇2025年年會上，國務院發展研究中心原副主任劉世錦說，目前城鎮機關事業單位退休人員養老金約爲6000元/月，城鎮退休職工約爲3000元/月，而農民養老金僅爲220元/月。
從養老金替代率看，農民養老金同樣偏低。養老金替代率是指勞動者退休時領取的養老金水平與退休前工資收入之間的比率，簡單來說，就是退休後能拿到退休前工資的幾成。中南財經政法大學公共管理學院教授曾益告訴《中國新聞週刊》，按照國際標準，養老金替代率低於55％，即被視爲較低的養老金水平。目前，農村老人每人每年能領取養老金約2600元，佔中國農民人均可支配收入比重約12％。
“我國農民養老金長期偏低，原因之一在於缺乏調標機制。”曾益說，城鎮職工養老保險在建立之初就設立了調標機制，國家層面的相關文件提到，職工養老保險要分享社會經濟發展成果，要依據職工工資漲幅的一定比例來調整。2008—2015年，我國城鎮職工養老保險連續7年保持每年10％的增幅。但是農民養老金在最初的頂層設計上就沒有設立類似調標機制。
這些年，農民養老金中由財政保障的基礎養老金部分，調整步伐在加快，調整幅度在提升。全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成回顧，基礎養老金從2009年的每人每月55元起步，到2023年增長到103元，14年時間只漲了48元。從2024年起，基礎養老金每年提高20元，目前，最低基礎養老金爲163元。
其實，從絕對投入看，財政對農民養老金的投入並不少，2024年城鄉居民養老保險獲財政補貼4345億元。但是橫向比對來看，國家財政對農民養老金的投入與其他養老金相比，確有差距。
今年3月，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生陳丹青、副教授楊三思以及教授唐建軍發表的相關論文指出，2023年，國家財政對企業職工養老金的人均補貼爲537元/月，對機關事業單位養老金的人均補貼爲2265元/月，對居民保養老金的人均補貼爲182.9元/月，不到企業職工的1/3，只有機關事業單位人員的1/12。作者認爲，這是導致農村居民養老金待遇偏低的根本原因。
另外，農民養老金中的個人賬戶養老金部分，農民繳費意願低，導致他們領取的養老金主要依賴國家財政。2024年全國人大常委會執法檢查組在農村開展抽樣檢查發現，在居民養老保險分檔繳費方面，約80％的村民選擇最低檔繳費。
曾益說，國家原本希望通過財政補貼來激勵農民選擇更高繳費檔次，充盈個人賬戶。但是農民收入較低，收入預期不明，導致大多數人還是選擇較低檔次來繳費。其結果是，農民步入老年後，領取的養老金中基礎養老金佔大頭，絕對值始終偏低。
2月11日，重慶市萬盛經開區關壩鎮，涼風村在新建成的鄉村會客廳開展“幸福食光”尊老迎春活動。圖/視覺中國
怎麼漲
當下，農民養老金需要增長，已是共識。但問題是，怎麼漲、漲多少。
一種思路是，將農民養老金提高到農村最低生活保障水平。目前，我國各省市低保標準普遍爲500—600元，與農民養老金的差距明顯。2025年發表在《中國農村觀察》上的一篇論文研究顯示，如果將國家基礎養老金最低標準提高至低保水平，並實現農村養老保險全覆蓋，農村居民養老金收入的基尼係數將降至0.1以下，能有效防止老年貧困。
曾益測算發現，如果將當前1.8億領取待遇者的基礎養老金調整至每月500元，將給政府多帶來每年近5400億元的財政支出。因此，也有人提出反對意見，認爲一旦提高到低保標準，當人口老齡化進入高峯，財政支出壓力會不可控。
有人提出了另一種更具操作性的路徑，即分層提升，優先提高高齡農民養老金。雷茂端對《中國新聞週刊》表示，考慮到國家財政的承受能力，不追求一步到位覆蓋所有60歲以上農民，而是聚焦70歲以上農民。“這一羣體通過交公糧、出工投勞等方式，對國家貢獻更早；進入高齡後，醫療和護理支出增加，養老需求更爲緊迫；人數規模也相對較小。”
雷茂端建議用三年時間，將70歲以上農民的基礎養老金逐步提高至每月500元。具體操作方法是，2027年提高到每月250元，2028年提至每月380元，2029年達到每月500元。
鄭功成也提出類似思路。他指出，越是年老的農民，養老金越低，因爲他們幾乎沒有個人繳費，沒有個人賬戶養老金部分，只能領取由財政保障的基礎養老金。他建議可以以70歲爲基準，在普遍提升基礎養老金的基礎上，額外增發“歷史貢獻養老金”，年齡愈大補償愈多，80歲以上更應大幅提高基礎養老金。
不過，從可持續發展角度來看，僅靠財政補貼支撐養老金持續大幅上漲並不現實。鄭功成認爲，2009年建立的農村居民養老保障制度是“福利+保險”組合模式，基礎養老金部分是政府財政全額髮放的福利性待遇，而“國家財政資金的有限性，決定了我們不可能讓幾億人都指望政府財政負擔的基礎養老金來解決老年生活保障問題，還是需要激發其內生動力”。
他提出分類改革思路：對於已退出勞動崗位的70歲以上高齡農民，由於他們不可能再通過參保繳費提升養老金待遇，只能且應該走福利性養老金增長路徑，可大幅提升其基礎養老金水平。對於中青年農民，則應當逐步淡化福利色彩，通過提高政府補貼、集體經濟分擔繳費等方式，激勵個人參保繳費來提升養老金水平，推動農民養老保險迴歸社會保險屬性。
2025年底至2026年初，雲南、安徽、貴州、遼寧等多地明確將在2026年上調農民養老金最高繳費檔次。其中，雲南省最高繳費標準上漲至1萬元/年，成爲全國首個繳費上限突破1萬元的省份。多地表示，此舉旨在提高未來養老金水平。
曾益說，當前政策鼓勵中青年農民提高養老金繳費檔次，通過多繳多得來提高未來養老金水平，甚至希望中青年農民在務工地以個體工商戶等名義轉繳職工養老保險。還有學者提出，等到領取基礎養老金的高齡農民自然減員後，可以將城鄉居民養老保險和企業職工養老保險合二爲一，實現制度公平。
不過，轉繳的現實阻力仍然明顯。曾益以湖北省舉例，職工養老保險最低檔一年需要繳費9600元，“除非是快遞員、騎手這樣收入相對穩定的羣體，對於大多數在城鎮務工的農民來說，繳納這個數字仍然有壓力”。
因此，除了上調農民養老金最高繳費檔次，有學者建議，也可以考慮下調職工養老保險的最低繳費檔次來激勵農民和靈活就業人員參保。曾益的團隊測算認爲，這是一種可行路徑，此舉可以擴大參保人數，促使基金收入增長，同時使得對農民養老保險的財政補貼下降，整體起到“放水養魚”的效果。
發於2026.3.23總第1228期《中國新聞週刊》雜誌
雜誌標題：農民養老金，應如何提高？
記者：呂雅萱
實習生：吳慧涵
編輯：徐天
