【文/觀察者網專欄作者 江宇舟】
在上週末的美國政府預算開支協議表決過程中，馬斯克的“政府效率部”（DOGE）初試啼聲，差點導致美國政府又一次關門，“熱身”效果十分突出。
“政府效率部”的兩位負責人馬斯克和拉馬斯瓦米
按照目前公佈的計劃，“政府效率部”要在2026年美國250週年國慶時完成既定目標，用特朗普的話說，“一個規模更小、效率更高、官僚主義更少的政府，將是送給美國的完美禮物”。
美國行政與財政的積弊，讓“政府效率部”應運而生
從表面上看，削減聯邦政府規模，並非是特朗普班底的心血來潮，而是“夙願”。
早在2016年特朗普第一次當選伊始，就提議凍結聯邦招聘；到任後他提交的首期全面預算計劃就提出，要在10年內削減3.6萬億美元的政府開支；他還在任期的中後期嘗試以行政命令的方式，將數萬名聯邦僱員劃入“附表F”，以削弱他們的就業保護，能讓總統掌握隨時解僱他們的權力。
特朗普政府常被貼上“反建制”的標籤，其實他們對於削減政府規模的“執着”，與共和黨的壓縮政府、追求效率的標榜是一脈相承的，甚至有些理論依據比所謂的“建制派”更爲歷史悠久。
特朗普十分推崇里根，當時里根任內成立的格雷斯委員會，就曾豪言要在三年內削減4500餘億美元的開支，規模接近同期政府開支的一半。
而比理論皈依更爲迫切的是，美國的行政資源浪費已經足夠觸目驚心。當年格雷斯委員會在列舉資源浪費時，就曾貼出諸如單價高達436美元的羊角錘和511美元的燈泡這樣的負面典型。40年過去了，現在發展到了2800美元一個USB接口、9萬美元一袋螺絲、600萬美元9只山羊，局面反而愈演愈烈。
就在本文撰寫時新發生的案例，美國政府問責辦公室（GAO）12月17日發佈審計結果稱，美國海軍花費18億美元升級的4艘 “提康德羅加”級巡洋艦，居然沒有投入使用就退役了。
筆者曾在《選舉正酣，扒一扒美國兩黨都在迴避的軍費問題》中介紹過美國國防開支的浪費與低效，事實上美國財政的潰瘍已是系統性、全方位的。根據美國政府問責辦公室披露的數據，聯邦政府在2018-2022財年，每年因欺詐所造成的損失，估測在2330億至5210億美元之間[1]。在過去20年中，僅“付款錯誤”一項的財政支出金額就高達2.4萬億美元[2]。
歷史已經無數次證明了，當一國財政能夠出現如此顯而易見的漏洞，卻又長期得不到糾正之時，所謂“公共管理失能”、“政府失靈”的老樹枯藤之下，必然是根部蛀蟲羣聚而巢的盛宴歡享。隨着美國在軍事霸權、科技成果轉化、產業轉型和製造業迴流的日益力不從心中，“史密斯專員”對這個超級大國的消耗與透支，已經日漸顯現。
“安富尊榮者盡多，運籌謀畫者無一。其日用排場費用，又不能將就省儉，如今外面的架子雖未甚倒，內囊卻也盡上來了。”曹雪芹曾用寥寥數筆就將朱門繡戶盛極而衰的普適輪廓勾勒了出來。特朗普、馬斯克“興利除宿弊”的口號，非但不是無事生非，還是切中時需。
問題在於，他們開的藥方，真能夠“論病細窮源，開春總痊癒”嗎？
“政府效率部”的專業背景和佈局，預期能夠迅速開展改革
雖然“政府效率部”還沒有公佈自己操作方案的完整“路線圖”，但結合主要負責人的一系列表態，參考美國過往政府改革的經驗，我們已經能夠總結出這輪改革的基本路徑。
首先，從兩個負責人——馬斯克與拉馬斯瓦米的背景來看，他們都已經圍繞對抗深層政府、提高行政效率、改革政府運作模式發表過一系列政見，乃至做出過情緒色彩強烈的抨擊與許諾。從積極的角度說，他們至少在當下，信念是堅定的；消極地說，他們這麼做也堵住了自己的後路。
而且實事求是地說，二人的性格和從業背景也存在一定互補。馬斯克在裁員上一向殺伐決斷，在特斯拉和推特都有大規模裁員的先例，是美國工會重點抨擊的“反面典型”。此外，他非常注重依靠創新研發和技術手段提高效率，已經構建了一個涵蓋實業、技術和媒體的“業務宇宙”，來支撐自己由經向政的系列改革。
就在12月中旬，馬斯克又爲大家貢獻了新一例“科技改變生活”：厚達1500多頁的預算草案，一面動用AI-Gork智能檢索，高效釋讀；一面在社交平臺X上曝光漏洞，製造輿論。
拉馬斯瓦米早在耶魯大學期間就通過生物醫藥的開發和金融投資獲得了財富自由，開發並推廣藥物的經驗，不僅讓他具備了出色的技術研發水平與公司治理能力，更掌握了溝通協調技巧，便於與國會、公衆和其他利益集團折衝往來。所以有評論稱，由他們來主導“政府效率部”，預示着傳統的政策諮詢向以企業家精神爲模型的治理轉型，私營部門的專業知識在特朗普第二個任期的聯邦決策中將佔據中心位置。
從他們二人提出的系列主張來看，首當其衝的就是人員精簡，拉馬斯瓦米曾放過“衛星”，表示DOGE最終要讓聯邦僱員人數減少75%。如果全部執行，將削減210多萬個聯邦政府崗位。這不僅是硬性裁員，在特朗普、馬斯克等人的多次表態中也透露過，將通過一系列“組合拳”，諸如取消線上辦公、每週要求到辦公室報到、將政府部門遷出華盛頓、恢復“附表F”等措施，倒逼僱員主動離職或脫離剛性編制保護。
其次就是對政府部門的壓縮，馬斯克提議將聯邦機構的數量從400多個合併到98個。拉馬斯瓦米則反覆強調要關閉教育部、聯邦調查局和美國國稅局等要害部門。共和黨在本次大選中的選舉政綱也提出了若干部門的精簡，諸如取消教育部並將權力下放至各州。
在削減開支方面，馬斯克給出了雄心勃勃的削減指標，認爲可以通過減少浪費、廢除冗餘機構和裁員聯邦勞動力等措施，將美國聯邦預算削減多達2萬億美元，最新確認的首批削減目標就超過了5000億美元[3]。馬斯克還充分運用網絡資源，一面公開一批極富眼球效應的不合理開支，動員社會輿論；一面設立“荒唐支出排行榜”，鼓勵網民提供線索、“共襄盛舉”。
“政府效率部”預計還將推動行政立法方面的改革，調整或廢除阻礙經濟增長和創新的法規。馬斯克在技術監管問題上更是遭遇過一系列警告和調查，導致他多次批評拜登政府的科技監管措施太過嚴苛。特朗普在第一任期內就曾發佈一則行政令，要求各部門每頒佈一條新規，就要取消兩條現有法規，在競選期間也多次表示支持馬斯克對於監管的放鬆。
人員構成方面，“政府效率部”明確自己需要的是“志願者”而不是“打工人”，開出的條件頗爲嚴苛，用馬斯克的話說就是：“高智商、支持小政府理念的革命者，並且願意每週工作80小時以上，不拿報酬。”該部門也並非享有正規部門的編制，和“齊天大聖”一樣屬於編制外特設崗位，權責變數極大。
馬斯克的招募要求也被戲稱爲“樹敵多、工作乏味、缺乏報償”。在如此嚴苛的條件下，參與者只有兩種類型，要麼是MAGA的狂熱信衆，要麼是有非薪酬待遇的其他利益可圖，這也意味着在嚴酷沙汰下的團隊，其信念和利益關係會比一般組織更爲緊密，能力和關係網布局將更爲突出。但另一方面，也意味着對於權力變現的要求極高，一旦參與者自覺無法達到預期，凝聚力將迅速削弱。
諸如對沖基金大佬比爾·阿克曼就在其個人社交賬號上明確表達了對加入“政府效率部”的意向，還強調會在本職工作以外。特朗普政府的要員中也不乏對沖基金的從業背景，這並非偶然，這些弄潮兒要撬動的，顯然並非只是經濟利益。
個人觀點：“政府效率部”不僅會名不副實，還將激化更大矛盾
那麼，“政府效率部”的改革是否靠譜？就此犖犖大端，個人以爲難言樂觀。
首先，從過往的歷史經驗來看，美國自從成爲超級大國以後，政府改革的“天花板”就非常明顯。以過去幾十年最大的兩場改革來說，上文所提到的里根任內的格雷斯委員會，三年後盤點，節省開支不過1000餘億美元[4]，尚不及預定目標的25%。克林頓任期內戈爾副總統所主持的全國重塑政府夥伴關係計劃，同樣是用3年時間，削減了25萬個聯邦工作崗位，測算後節省成本也不過1180億美元[5]。而DOGE如今要裁減210萬僱員、節省2萬億美元開支，難度幾何，大家自可判斷。
當然，無論是古話“取法乎上，僅得其中”，還是如今特朗普的“交易藝術、極限施壓”，都可以理解爲設定一個高目標，便於後續討價還價談妥協。可到具體操作層面依然問題重重，在上一財年聯邦政府支出是6.75萬億美元，削減2萬億美元相當於把當年財政大盤砍了三成。而如今的支出結構裏，打扮成“剛性支出”的財政開支遠超80%，其中社保和醫療兩項佔比就超過了40%，國防佔13%、利息佔12%、其他剛性支出佔20%。即使削減計劃打折再打折，都不可避免地會觸及到這些“剛性支出”。
當然，打扮成“剛性支出”未必代表支出一定剛性，上文也列舉過美國如今財政開支浪費之巨，但這就涉及到下一個問題：明明是“浪費”，卻能包裝成“剛性”，可見這黑水河到底有多深。政府改革本就會觸動利益集團的既定格局，如今美國聯邦政府的開支結構更能體現出利益的板結。更有甚者，還不僅僅只是“深層政府”、“軍工複合體”的利益，還有依附於他們鏈條之上的百萬槽工，以及由他們指甲縫裏漏出流經的普通民衆福利。
這些都需要分門別類地梳理、甄別、區分、並安排針對性的對策。尤其對於“政府效率部”這樣一個並非政府、職權不穩的部門，更是需要精細的操作、溝通的技巧，並且伴隨着深刻的反腐。
但目前我們並未能看到如此細緻的精算，反而聽到的是嗓門隆隆，本該“穿針引線”，孰料是“坦克壓路”，動輒要對一整個系列的開支悉數削減。就以首批計劃削減的5000億美元爲例，其中就包括了整塊的退伍軍人醫療保健支出。前文中我們已經回顧過美國退伍軍人待遇，及大量退伍軍人如何轉爲特朗普的票倉，而如今馬斯克第一刀便是如此地無差別覆蓋，頗有馬英九當年批准大砍軍公教福利遺風。
推而廣之，如果要大規模壓縮政府開支，新一屆政府本就不得不大幅削減社會保障、醫療保險、醫療補助和退伍軍人福利等熱門福利項目。而在上述領域，將不可避免地觸及到特朗普的鐵票倉。更何況如今在手段上，這樣無分左中右、涵蓋高中低的削減計劃一旦推廣，又將造成怎樣的系列反彈。
就在最近馬斯克剛剛組織削減開支的研討後，他和SpaceX就面臨美國軍方的三項審查，算是自上而下派發的一道“開胃菜”。
至於反腐層面，後續我們大可持續跟蹤，“政府效率部”是不是一面在開支上炮聲隆隆，一面卻在具體的責任問題上輕輕放過。誠如是，則更可以坐實它的雷聲大、雨點小。一方面要放狠話斬草、一方面無魄力除根，這樣的改革結局，自然就是驅蚊縱虎，越改越涼。
不少看好“政府效率部”的觀點，多會誇耀馬斯克歷次裁員後效益提升的光榮往事，其實反而回避了企業治理與政府改革的角色差異，這也是本輪改革的一大核心難點——改革者身份的轉變。
馬斯克過往的裁員經驗不能直接復刻到政府，這不僅是因爲政企職能或管理方式的區別，更是主事人身份與義務的變化。以往他作爲企業家，只需保證自己企業的利益，裁員流入社會後就事不關己；而失業人員的保障和穩定，卻是政府的重要工作，DOGE給政府減去多少的負擔，將在社保與維穩中加回，攻守已然易形。更何況特朗普任期內的就業記錄並不好看，這方面的施政壓力更會疊加。
美國驢象兩黨就業增速對比，特朗普任期內就業增速的急降固然有疫情干擾，但也和他內外政策密切相關，這也是他第一任期敗選的重要原因。
而且本屆特朗普政府還有一個特點：被“未來合法性”充注的預期太高，導致兌現壓力極大。
特朗普的競選大勝並非是來自羣衆對特朗普和共和黨過往政績的認可，而是對民主黨過去四年執政的體驗極度痛苦，這也在前文有一系列論述。特朗普在競選期間作爲攻方，通過抨擊民主黨執政激起了民衆共鳴，圍繞就業、收入、福利也做出了一系列承諾，但這也大大拉高了民衆對特朗普本屆政府的兌現期望。
如今的特朗普政府看似實現了“三權合一”，但一旦承諾落空就將迎來民意的反噬，特朗普的任期只有4年，因此必須考慮如何收場。這些都註定了特朗普本屆任期對政策見效的壓力極大，政策導向必然向急功近利傾斜，而政府重塑卻註定是長週期的改革，二者將迎來結構性衝突。
結構性衝突不止於此，爲了促進製造業迴流、維護美國在技術和市場上的優勢地位，特朗普的貿易戰、科技戰、金融戰預計還將升級。近期的造勢已是山雨欲來，而且明顯沒聽那些心繫美國霸業的國際友人的“諄諄教誨”，依然不是隻把矛頭對準核心競爭對手，依然對着鄰國與盟國做着無差別掃射。
但是無論是保護主義還是技術管制，都不利於特斯拉這樣的跨國巨頭，馬斯克就曾多次表達過對加徵關稅和技術管制收緊的強烈反對，也存在甚至連這類管制方案，都有可能會成爲“政府效率部”的“革命對象”。更不用說，他的新能源產業與特朗普正在規劃的傳統能源迴歸也存在着互斥關係。
說到底，馬斯克是一個企業家，而不是真正的“紅脖子”。
馬斯克和特朗普 資料圖
在這樣的大環境、小氣候層層鋪墊之下，特朗普與馬斯克的合作也難言樂觀。
從宏觀層面來說，特朗普進入政壇，本質上是要在美國打造一個新的政經家族，是典型的喊着張麻子的口號，幹着湯師爺的生意，卻向着黃四郎發育。在這樣的動機支配下，纔有了特朗普第一任期對待“深層政府”的雷聲大、雨點小，他是精算師，缺乏爲下屬兜底的魄力，中途解職更是不勝枚舉。
在馬斯克的管理哲學裏，有着鮮明的問題聚焦導向——提倡集中精力、瞄準問題、爭取資源、不斷解決。這樣的哲學塑造了馬斯克的強勢，也加大了與特朗普和整個MAGA運動衝突的可能。
在以上一系列壓力和矛盾下，特朗普對“政府效率部”的支持、與馬斯克的關係，都將存在一系列變數。
個人觀點，馬斯克雖然長期躬身實業，但本質上仍是一個酷愛衝浪的風投選手，這份風投的浪漫主義氣質，世人已經在他一系列商業鼓吹的PPT裏有所見聞，如今更是推動他入局來書寫這個更爲宏大的篇章。
但也正是這份風投的氣質，可能會讓他去體驗美國政壇如今不相信浪漫的風刀霜劍。而且馬斯克本人有時候也是浪漫成了爛漫，無論是在特朗普一邊的無死角陪同、口無遮攔地攻擊着自認爲的攔路虎、甚至最近大張旗鼓地議論起德國總理的任期，都反而會讓他自以爲聚焦的目標，憑空多出這樣那樣的荊棘。
上述這些問題，馬斯克難道沒有設想過嗎？我相信他一定盤算過，之所以仍然選擇入局，也可以從他的創業背景中去覆盤還原。
從性格底色來看，馬斯克就是一個樂於挑戰、思維發散、高度自信的商人。他的生意，從新能源汽車、自動駕駛、加密貨幣直到商業航天，既遭受着一部分掌握行政資源的利益集團系統打壓和盤剝，也面臨着美國經濟長期脫實向虛後的效率困擾。而美國政商“旋轉門”的傳統，也讓他作爲新美國人看到了這種政治經濟學槓桿撬動的潛在可能，更何況他已經構建了一個覆蓋實業、網絡、傳媒、科技的新型商業帝國，因此甘冒如此的風險，來操持這樣一個賭局。
馬斯克 資料圖：新華社
而“政府效率部”開盤的這個賭局，本質上依然是一部分利益集團試圖攘奪另一部分集團的政治與經濟資源，且雙方矛盾已經走向了——不是依靠教科書上的市場邏輯來開展合理競爭，而是必須佔據行政資源開展新的搏殺。所謂“政府效率部”的設立，非但不是美國行政規範化的新聲，反而是美國高層鬥爭日益偏離規則、走向激化的標誌。
人的本質是一切社會關係的總和，而爲此奠基的生產過程，由此發散出的一系列交往形式，構成了將“各個不同階段上的市民社會理解爲整個歷史的基礎”。導師們早已經不動聲色地勾勒出這些行爲的深層次邏輯，爲我們提供科學分析與解讀的方向。在一片喧囂浮躁中，更顯深刻洞察下剔透的光芒。
當然，這依然不妨礙我們持續關注包括“政府效率部”在內，美國下屆政府的系列改革。在特定歷史時期，美國的這批轉型政客們爲大家提供了難得的觀測環境與PH試紙，供我們觀察一個大國在結構性矛盾下的演變路徑。
在未來一到兩年內，我們可以從一系列博弈中，檢測特朗普政府乃至整個MAGA運動的穩定和持續。在更長的時間段，隨着這些現象的累積，我們更能夠觀察美國當下的社會運行機理與矛盾處理能力。由此形成的預測、分析和總結，不僅有助於我們精準識別和應對來自美國的壓力，還能夠作爲我們未來改革的鏡鑑。畢竟深化行政體制改革，讓政府更具有效率和活力，避免利益集團的板結，讓政府與社會的互聯互動更爲順暢，同樣也是我們孜孜以求的方向。
經驗需要學習，教訓也可吸取，我們既然要走一條其他大國沒有走過的與時俱進之路，更應該把各種覆轍及其成因反覆研究、看準喫透。
參考資料：
[1]GAO，Fraud Risk Management，2018-2022 Data Show Federal Government Loses an Estimated $233 Billion to $521 Billion Annually to Fraud, Based on Various Risk Environments，https://www.gao.gov/products/gao-24-105833，2024-4.
[2]GAO，Federal Payment Errors, Known As Improper Payments, Are A Continuing Concern，https://www.gao.gov/blog/federal-payment-errors-known-improper-payments-are-continuing-concern，2023-3.
[3]Aimee Picchi，MoneyWatch.Musk and Ramaswamy say DOGE will target $500 billion in spending. Here''s where they say they''ll cut.
https://www.cbsnews.com/news/musk-ramaswamy-doge-500-billion-spending-where-they-will-cut/，2024-11.
[4]Christopher Klein，How Ronald Reagan Tried to Shrink Government Spending，https://www.history.com/news/ronald-reagan-grace-commission-government-efficiency，2024-11.
[5]VICE PRESIDENT AL GORE，The Best Kept Secrets In Government，1996-9.
