對於剛剛生效的美國穩定幣立法和兩部即將進行參議院審議的加密貨幣法案，一文道盡其核心要點、立法意圖以及可能的市場影響
文｜《財經》研究員 郭麗琴
編輯｜朱弢
儘管充滿爭議，美國加密貨幣行業仍爭取到了“陽光化”的第一步——成功推動首部穩定幣法律生效。
當地時間7月18日下午2點左右，美國總統特朗普在白宮正式簽署了《指導和建立美國穩定幣國家創新法案》（下稱《GENIUS法案》）——在聯邦層面爲美元支持的支付型穩定幣的發行和運營制定規則。簽署的同日，法案即生效爲法律。
加密貨幣大致包括五種類型：穩定幣、央行數字貨幣（CBDC）、金融產品和現實世界資產代幣化（RWA）、無鏈外資產支持的代幣（比特幣、以太幣）和迷因幣（特朗普幣、狗狗幣）。
穩定幣絕大多數與美元資產錨定，且被認爲有助於美元保持全球主導貨幣的地位，在美國國會的兩黨議員之間達成共識相對容易。這也是穩定幣立法率先成爲突破口獲得生效的核心原因。
但加密貨幣行業希望獲得的不止於此，正繼續力推另外兩部法案於年底前在美國生效爲法律，以促進建立對數字資產的整體監管框架，推動市場結構改革。7月17日，與《GENIUS法案》獲得通過的同日，《2025年數字資產市場清晰法案》（下稱《清晰法案》）和《反CBDC監控州法案》（Anti-CBDC Surveillance State Act）也獲得衆議院通過，並移交給參議院，進入下一步立法流程。前者涵蓋所有與區塊鏈關聯的數字資產，將除穩定幣之外的所有加密貨幣的主要監管權交給商品期貨交易委員會 (CFTC)或美國證券交易委員會 (SEC)；後者則是永久阻止創建美國央行數字貨幣。
這些立法突破與特朗普本人的大力推進有重要關係。自2024年11月，特朗普贏得美國大選以來，比特幣的價格已從約7萬美元飆升至目前約12萬美元。此輪上漲的主要原因正是金融市場預計加密貨幣監管會如期放鬆。
這三部加密貨幣立法意味着什麼？將會給全球金融體系帶來哪些影響？本文將給讀者帶來核心要點及前瞻觀點以供參考。
明確穩定幣監管框架
“穩定幣”是一種與穩定資產（如美元、黃金等）錨定的加密貨幣，旨在減少價格波動，提供穩定的價值存儲和交易媒介。最知名的穩定幣是USDT和USDC，均與美元1:1錨定，兩者加起來佔到全球穩定幣市值的90%左右。回顧過去，2014年誕生的穩定幣是爲了應對比特幣、以太坊等加密貨幣的極端波動性。
儘管穩定幣在全球的總規模已超過2500億美元，但依然處於美國監管灰色地帶。多年以來，大多數銀行等傳統金融機構仍對其敬而遠之，這一方面由於加密貨幣與“非法交易”“欺詐”醜聞的關聯，另一方面也來自監管的不確定性。
作爲特朗普政府力推的法案，《GENIUS法案》首次提供了監管的確定性。該法案規定，所有穩定幣必須以1:1比例錨定美元優質低風險流動資產，具體包括93天內到期的美國國債、已投保銀行存款或實體美元現鈔（含美聯儲票據）。發行方必須接受定期審計，並按月公開披露其儲備金狀況。這些監管措施將全球最大穩定幣USDT的發行商Tether公司（規模約1500億美元）等主流穩定幣發行商已實施的標準，正式編撰形成法律。
穩定幣業務與銀行相似，允許客戶收發資金，並確保隨時能兌付。6月5日剛於紐交所掛牌上市的Circle是穩定幣合規運營的代表企業，其盈利模式主要是“喫利息”。即該公司每發行一枚USDC，都有1美元的儲備支持。Circle將這些儲備金存放於安全的短期資產中，如美國銀行存款和由貝萊德管理的短期美國國債基金。如此一來，便可以在高利率環境下產生可觀的利息收益。
《GENIUS法案》根據穩定幣發行規模確定聯邦或州監管機構，對發行人總體上採用了類似銀行的監管要求。該法案將授權美聯儲（Fed）和美國貨幣監理署（OCC）監管持有100億美元或以上資產的穩定幣發行商，而規模較小的發行人將受到州監管機構的監管。
這是美國立法者首次在穩定幣作爲支付工具和作爲收益資產之間劃出明確的界限，《GENIUS法案》明令禁止受監管穩定幣支付收益或利息，並將其定義爲類似於傳統貨幣的“支付型穩定幣”。
法案禁止Meta、蘋果、亞馬遜等科技公司發行穩定幣，除非它們滿足金融風險、用戶數據隱私等嚴苛條件。
具體而言，如果公衆公司並非主要從事金融活動，其全資或控股子公司、關聯公司不得發行支付穩定幣。除非該公司獲得穩定幣認證審查委員會的一致投票，認定它的發行不會對美國銀行體系、金融穩定或存款保險基金構成重大風險。並且這些公司需要遵守數據使用限制。
比如，從穩定幣交易數據中獲得的非公開個人信息不得用於定位、個性化或排名廣告或其他內容，也不能出售給任何第三方或與關聯公司共享。這個規定同樣適用於那些不在美國註冊的公衆公司。這些條款限制了某些大型公衆公司在支付穩定幣發行中的角色，尤其是在涉及消費者隱私和市場操控問題時。
《GENIUS法案》效果仍需時間檢驗
《GENIUS法案》簽署後，美國財政部聲稱，未來數月和數年內，穩定幣市場的增長將對美元的主導地位和美國國債的需求產生重大影響。理由很簡單，出於合規要求，穩定幣發行商將不得不購買更多美元國債來支持其資產，這可能會促進市場新增對短期國債的需求。據美國金融機構的測算，每發行一單位美元穩定幣，理論上就有0.95美元用於購買美國國債。
這也與多位政府及市場機構人士判斷一致，該法案在美國聯邦政府層面產生共識的核心原因，正是解決目前的美債問題。
中國財政部原副部長朱光耀近日就在一場公開活動中表示，《GENIUS法案》背後的戰略意圖非常清晰：通過立法強制綁定美元穩定幣與美國國債，形成資金迴流機制。
其背景是，當前美國國家債務面臨極大挑戰，美元信用也因此受到衝擊。
朱光耀援引美國財政部數據顯示，截至2025年5月，美國聯邦債務總額突破36.2萬億美元，佔國內生產總值（GDP）的123%，創歷史新高。此外，2024年美國聯邦債務利息支出達到1.1萬億美元，利息成本佔GDP的比例達到了3.93%，創21世紀以來新高，也高於同年美國軍費開支（9970億美元）。
橋水基金創始人瑞·達利歐分析認爲，任何一個國家如果國債佔GDP比重超過135%，將導致國家財政面臨崩潰。美國曆史學家也公開承認，回顧世界史，任何一個帝國如果其國債利息支出超過軍費支出，那麼這個帝國是無法維持的。
美國剛剛通過的大規模稅收與支出法案——《大而美法案》，更是會加劇赤字規模。
朱光耀還認爲，《GENIUS法案》實質上是一種比現有美元長臂管轄更爲強勢的監管延伸。法案釋放出明確信號，即便目前主要的穩定幣發行商如Tether公司總部設在美國之外，在法案規定的過渡期結束後，它們只有兩個選擇——要麼將業務遷回美國接受監管，要麼放棄與美元錨定。法案的核心目的之一，就是確保美元穩定幣體系牢牢處於美國監管框架之內。
但這一意圖是否能夠實現，還需要看後續的配套法規與真實市場反饋。
在立法推進過程中，《GENIUS法案》納入了此前爭議較大的建議。
其一，將支付穩定幣定義爲與固定貨幣價值錨定的數字代幣，而不是2022年崩盤的算法穩定幣。
其二，支持穩定幣的儲備必須與其他公司資產分開——這是吸取了此前的全球第二大加密貨幣交易所FTX於2022年11月崩盤前資產混合的教訓。
其三，《GENIUS法案》包含有關在破產程序中處理支付型穩定幣的關鍵條款。此後，美國國會也會很快修改《破產法》。法案規定，如果發行人破產，投資者將優先領取資金，可算是一種進步。但批評人士認爲，如果銀行沒有足夠的儲備金來償還貸款，那麼投資者排在首位也無濟於事。未來需引入更多銀行法和貨幣轉移法的元素，這一條款才能真正發揮作用。比如，如果銀行倒閉，監管聯邦存款保險公司（FDIC）爲每位儲戶提供最高 25 萬美元的賠償。
《GENIUS法案》生效後，還需要考驗美國政府的治理能力和企業的產品創新能力，以解決一些重要難題：如何找到更多合規的支付應用場景、如何提升消費者保護力度、現有發行商的透明度如何提升、如何避免可能引發的腐敗及利益輸送問題、規模激增後可能引發系統性金融風險等。更不必提一些對全球金融體系的影響，比如影響他國的貨幣主權、擾亂全球支付體系的運轉等。
其中，短期內最大的挑戰可能是難以找到合規的支付場景，這樣會限制穩定幣市場規模的增長，解決美債危機的可能性也就無從談起。
美國財政部長斯科特·貝森特（Scott Bessent）認爲，如果有《GENIUS法案》支持，預計到 2028年美元穩定幣市場規模將超過2萬億美元。但摩根大通7月3日發佈的《資金流動與流動性，穩定幣擴張規模多大？》報告摘要顯示，對於穩定幣市場規模將從目前的2500億美元在未來幾年呈指數級擴張至1萬億-2萬億美元的預測遠過於樂觀，預計到2028年市場規模只會溫和擴大至5000億美元。
而且，穩定幣需求主要來自其在加密貨幣交易中的角色——即作爲加密生態系統的現金等價物，而支付功能僅佔需求的很小部分——大約6%。
雖然理論上，在代幣化/區塊鏈世界，穩定幣支付本應更高效、 更易互操作，但當前穩定幣支付仍需依賴法幣出入金通道。這種雙向轉換機制產生顯著摩擦成本，相較於傳統金融系統，尤其是近年來金融科技推動的快速支付系統缺乏競爭力。此外，由於基礎設施不完善，市場對穩定幣支付短期爆發式增長持懷疑態度。
素有“央行的央行”之稱的國際清算銀行（BIS）的批評則更爲直接：加密資產和穩定幣“充其量只能扮演輔助角色”。
但在加密貨幣行業看來，假以時日，藉助區塊鏈技術帶來的降本增效，《GENIUS法案》將對全球支付體系造成革命性影響。
隨着立法進展的推進，美國各大銀行出於防禦考慮，正在討論進軍加密貨幣領域。但銀行的初步舉措將較爲謹慎，以試點項目、合作伙伴關係或有限的加密貨幣交易爲主。當地時間7月15日，摩根大通CEO（首席執行官）傑米·戴蒙 (Jamie Dimon) 和花旗集團CEO簡·弗雷澤 (Jane Fraser)均表示，他們計劃涉足穩定幣市場。
全球第二大穩定幣USDC的發行商Circle (CRCL.N)和最近推出了RLUSD穩定幣的金融科技公司Ripple正在申請銀行牌照。這在滿足合規要求的同時，將使這些公司能夠更快地用穩定幣結算或付款，繞過中介銀行來降低成本。
此外，有消息稱，亞馬遜和沃爾瑪等大型零售平臺也在探索穩定幣發行，以繞過美國傳統的信用卡支付系統。
《清晰法案》恐遇更多阻力
相比於已經生效的《GENIUS法案》，加密貨幣行業尤其渴望另一項法案——《清晰法案》。
7月17日，《清晰法案》以294票贊成、134票反對的結果也在衆議院通過，這是一項單獨的市場結構改革法案，該法案將對加密貨幣屬於證券還是商品進行界定，並涉及對數字資產的監管權劃分。6月10日，衆議院農業委員會和衆議院金融服務委員會均通過了該法案。
值得關注的是，《清晰法案》將把除了穩定幣之外的加密貨幣的主要監管權移交給一個規模較小、執法資源較少的監管機構——商品期貨交易委員會（CFTC）。這也意味着將從法律層面，徹底扭轉拜登政府時期對於加密貨幣的高壓監管。
美國摩根路易斯律師事務所分析稱，《清晰法案》在許多方面都以《21世紀金融創新與技術法案》（FIT21）爲藍本，後者於2024年在衆議院通過，但未獲參議院推進。《清晰法案》將數字資產的大部分管轄權賦予CFTC，但保留了SEC（美國證券交易委員會)的一些重要職責，包括對涉及數字商品投資合約的管轄權。
在加密貨幣行業看來，大多數的加密貨幣應歸類爲商品而不是證券，這樣該行業就不必遵守一系列證券法律。多年來，加密貨幣行業一直在推動立法，在與聯邦監管機構進行了一系列代價高昂的法律鬥爭後，本次立法推進似乎能讓他們得償所願。
此前的拜登政府執政期間，SEC認爲，幾乎所有加密貨幣都屬於證券，就像在華爾街交易的股票和債券一樣，應該受到嚴格監管。2023年，SEC起訴了三家最大的加密貨幣交易所——Coinbase、幣安和Kraken，發起了一場威脅該行業生存的法律攻勢。自特朗普上任以來，SEC已陸續撤銷或暫停對十餘家加密公司或個人的訴訟和調查。
《清晰法案》將數字資產分爲三類：證券、數字商品、穩定幣。數字商品的廣義定義是“與區塊鏈系統有內在聯繫的數字資產，其價值源於或合理預期源於區塊鏈系統的使用”。儘管數字商品的定義明確豁免了投資合同，但如果該法案獲得通過，預計將大幅縮小構成證券的數字資產的範圍。
《清晰法案》賦予 CFTC 對數字商品的專屬監管權，包括數字商品交易所、經紀商和交易商，但在 SEC 註冊的交易所、經紀商和交易商進行交易的數字商品被排除在外。在這些有限的情況下，SEC 將保留對“反欺詐”和“市場操縱”的管轄權。同時，CFTC 和 SEC 將共同監管“允許支付的穩定幣”。此外，根據《清晰法案》註冊的數字商品經紀交易商將被要求成爲註冊期貨協會的成員，該協會將提出自己的額外要求。
在衆議院通過《清晰法案》的同時，該法案遭到了阻力和批評。參議員伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）認爲，該法案允許公司數字化並放鬆SEC的監管將擾亂股市，並進一步對整體經濟產生負面影響。
媒體披露了特朗普及其內閣的家族持有鉅額加密貨幣資產。僅從這一點來看，相比於推進《GENIUS法案》的積極態度，或許特朗普政府也不願意《清晰法案》過早生效，擔心會影響自身的資產收益。
《反CBDC監控州法案》通過概率大
《反CBDC監控州法案》是永久阻止創建美國央行數字貨幣（CBDC），以保障美國人的金融隱私。這是由多數黨黨鞭湯姆·埃默在衆議院提出的一項法案。
相較於其他兩部法案，《反CBDC監控州法案》十分簡潔，主要內容是要求修訂美國《聯邦儲備法》，禁止美聯儲直接向個人提供金融產品或服務，也不得使用央行數字貨幣或類似的數字資產來實施貨幣政策。主要要點包括：
第一，禁止發行CBDC：該法案禁止美聯儲直接或間接向個人發行CBDC。
第二，美聯儲服務的限制：限制了美聯儲直接向個人提供產品或服務，禁止美聯儲代表個人開立及維護賬戶的能力。
第三，貨幣政策限制：該法案禁止美聯儲和聯邦公開市場委員會使用CBDC來實施貨幣政策。
第四，國會授權：要求任何政府創建的數字美元都必須通過立法獲得國會的授權。
第五，行政命令法典化：該法案將特朗普的行政命令從臨時政策編撰成金融監管的法律，禁止聯邦機構建立、發行或推廣CBDC。
該法案的支持者強調金融隱私和自由的重要性，而批評者則擔心其對美國金融體系的國際競爭力的潛在負面影響。2024年時，共和黨就提交了《反CBDC法案》並且在衆議院得到了通過，但最終沒能進入當時共和黨不佔多數的參議院表決。考慮到目前共和黨在參議院佔些微多數，以及特朗普的強力推動態度，該法案有較大可能在今年末前正式生效。
責編 | 要琢
