經濟增長正在克服對投資於物“見效快”的固有思維，前所未有地將“人”的視角作爲未來五年經濟工作的核心抓手
文｜《財經》記者 王靜儀
編輯 | 王延春
作爲未來五年中國經濟工作的頂層規劃，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要（草案）》（下稱《綱要（草案）》）一共設置了20項主要發展指標。其中民生福祉類指標占比最高，分別從就業、收入、教育、醫療、養老、托育、預期壽命等方面設置七項指標，彰顯“投資於人”的中國經濟轉型新思路。
七項指標中，有一半直接針對個人生活提出明確要求，包括：勞動年齡人口平均受教育年限提高到11.7年；人均預期壽命提高到80歲；每千人口擁有3.7名執業醫師、5.1名註冊護士。針對核心的“一老一小”服務問題，《綱要（草案）》更新增兩個指標，要求養老機構護理型牀位佔比達到73%、3歲以下嬰幼兒入托率提高6個百分點。
剩下的民生指標相對聚焦宏觀，但也和就業、收入等個人生活息息相關。按規劃，“十五五”時期城鎮調查失業率低於5.5%，每年新增就業1000萬人以上；居民收入增長和經濟增長同步，保持4.5%-5%的增長；常住人口城鎮化率達到71%，每年穩定有八九百萬人從鄉村進入城鎮常住。
投資於物是指對實物資產進行投資，比如基礎設施、房屋建築、機器設備等，這些投資可以爲經濟社會發展夯實物質技術基礎；投資於人則是對全人羣、全生命週期人的能力提升和潛力開發的投入，比如育幼、養老、健康、教育、技能培訓等。
爲何“十五五”期間要大力推動投資於人？分析深層動因，黨的二十屆四中全會《建議》學習輔導百問（下稱《輔導百問》）明確指出，投資於物對中國經濟持續快速發展發揮了重要作用，中國經濟長期依靠要素驅動、投資拉動，投資於物回報率近年來已經有所下降。在全球產業競爭已從“資本密集”轉向“人才密集”的大趨勢下，要推動中國經濟增長動力機制轉換，實現創新驅動、需求拉動，亟須加大對人的投資，推動人力資本積累，形成“人力資本紅利”。只有這樣，才能構築經濟長期發展競爭力，在新一輪科技革命和產業變革中贏得戰略主動。
爲此，財政部部長藍佛安表示，2026年教育、社會保障和就業、衛生健康、住房保障四項財政支出，合計超過12.4萬億元。同時2026年的財政支出總量、赤字規模、新增債務規模和轉移支付均創新高，支持經濟和民生目標的實現。
採訪的多位經濟學家的共識是：政策更多將“人”的視角作爲未來五年經濟工作的抓手。在人工智能等新質生產力對人力資本提出新需求的新關口，唯有通過對“人”進行大規模、高效率的投資，才能爲更多產業創造發展新空間。
錢從何來？
2025年7月，育兒補貼制度推出：凡是2022年1月1日以後、符合法律法規規定出生的嬰幼兒，可領取每年3600元的育兒補貼金。這是1949年以來首次大範圍、普惠式、直接性向羣衆發放的民生保障現金補貼。爲此，中央財政安排了900億元左右的預算。截至2026年3月，國家衛生健康委員會主任雷海潮介紹，已經有3300萬家庭領到育兒補貼。
與此同時，從2025年秋季學期起，免除公辦幼兒園學前一年在園兒童保育教育費，惠及約1200萬人，爲此，全國財政支出大約200億元。
單就嬰幼兒的投入就超過1100億元，這背後是投資於人的系統性財政變遷——據官方統計，2025年全國一般公共預算支出中，與投資於人相關的教育、社會保障和就業支出、衛生健康支出同比均增長，投資於物的農林水、交通運輸等支出同比下降。
這一趨勢在2026年得到延續，甚至加強，藍佛安表示，2026年將實施更加積極有爲的財政政策，支持經濟和民生目標的實現。
粵開證券首席經濟學家羅志恆測算，2026年一般公共預算中，醫療、教育、養老、住房保障支出的佔比超過40%，佔比持續提高。而從國際比較視角看，這一佔比距離主要發達國家的水平仍有較大提升空間。未來有可能也有必要繼續提高育兒補貼金額、延長學前教育免費年限、進一步提高城鄉居民養老金，修復居民部門資產負債表。
中央政府2026年新增債務規模和轉移支付均創新高的同時，爲地方政府進行投資於人留出更多資金空間。《輔導百問》指出，要建立健全投資於人的長效機制，優化財政支出責任和財力配置，完善對地方政府考覈和激勵機制，充分激發各類經營主體活力，建立健全相關統計制度，將對人的投資納入統計覈算範圍，調動全社會、各方面投資於人的積極性主動性創造性。
“與投資大型工業項目、基建項目不同，投資於人見效較慢、週期較長、收益不直接，更需要統籌謀劃、精心設計。”全國政協委員、江蘇省社科聯黨組書記王成斌表示，政府部門主要抓好兜底的基本公共服務，同時加強政策供給，激發民間投資活力，用人工智能等新技術賦能投資於人，以新供給激發新需求，打造新載體、新業態和新商業模式。
僅靠財政力量是不夠的，充分發動社會資本投入是源頭活水。反映到資本市場，中銀證券展開了一項對比測算，其將生物醫藥、消費電子、醫療保健等側重消費升級、精神娛樂的領域，歸納爲投資於人的企業；而建築與工程、建材、基建等行業更注重實物資產的投入和產出，更貼合投資於物屬性。
對比這兩類企業營收增長情況可見，2015年-2021年，“投資於物”企業的收入增速明顯優於“投資於人”企業，但近年來增速大幅下滑；2021年-2024年，“投資於物”企業的市場收益明顯高於“投資於人”企業。但到2025年以來，這一趨勢逐漸改變，“投資於人”企業的收益潛力逐步展現。
有分析指出，吸引社會資本投入，重要的是把社會資本的“底座”做大，這就需要持續提高居民收入水平。居民有能力進行資本投入，也是對投資於人的反向“回報”。
投向何處？
投資於人，如何投？
中國社科院世界經濟與政治研究所研究員徐奇淵認爲，投資於人涉及數量與質量兩個層面，數量層面，通過生育補貼、產假及生育保險等政策鼓勵人口總量穩定；質量層面，則聚焦於教育、醫療等人力資本的投資。
上海市發展改革研究院副院長馬海倩則從發展、需求和保障三個層面理解投資於人：一是通過教育、職業培訓、健康促進等系統性投入，提升個體的人力資本與綜合素質；二是通過優化收入分配、增加高品質產品與服務供給，滿足人民羣衆消費升級的內在需要，並以此暢通國民經濟循環；三是通過優化公共服務供給，築牢社會安全網，促進社會公平與個人價值實現。三個層面相互支撐，能力提升帶來更好的就業與收入，進而支撐消費升級；而完善的社會保障則讓人能更安心地進行人力資本投資與當期消費，形成一個自我強化的正反饋循環。
按“十五五”期間的整體規劃，投資於人主要面向三個方向：醫療、教育和就業。
首先是看病就醫。國家衛生健康委員會主任雷海潮介紹，“十五五”期間將深入實施醫療衛生強基工程，建設1000個左右緊密型縣域醫共體，讓更多羣衆常見病問診在基層、慢性病管理在基層、日常健康服務在基層。
康復護理擴容提升工程是另一項醫療衛生領域的重點工程。“我國基本醫療衛生服務覆蓋了14億城鄉居民，但服務能力還需進一步提升，一些專業發展還不夠平衡，比如兒科、精神衛生、全科、康復護理等服務，這些都需要在‘十五五’期間得到進一步的發展，來響應老百姓的健康需求。”雷海潮說。
其次是教育。據測算，中國初中、高中、高等教育三個階段的學齡人口將分別在2026年、2029年、2032年達峯，爲應對這三個排浪式達峯，“十五五”期間將普通高中建設和優質本科擴容作爲兩項重點任務。
具體而言，普通高中要擴大供給，新建、改擴建1000所普通高中，增加學位200萬個以上。高等教育要提質升級，支持“雙一流”高校本科擴招10萬人以上，建強200個應用型本科院校。職業教育重在“產教融合”，要新建500個高水平產教融合實訓基地，讓更多畢業生掌握市場需要的一技之長。
第三是就業。國家發展和改革委員會主任鄭柵潔解讀稱，“十五五”期間，一方面是擴量，預計每年製造業、服務業將創造就業崗位1000萬個以上；另一方面是加強保障，比如提高靈活就業人員、農民工、新就業形態人員的參保率，減少外賣騎手、快遞小哥等羣體的後顧之憂。
綜合來說，在投資於人的過程中，要做到“硬投資”和“軟建設”緊密結合。“硬投資”是指必需的基礎設施建設，比如，逐步增加普通高中學位，就需要相應的教學場所；要實現老有所養、養有所樂，就需要增加養老場所等。在“軟建設”方面，要通過提升人的知識、技能、健康水平和社會適應性，尤其是強調服務業的提質擴容，做好供給。
值得留意的是，人工智能對於教育、就業等方面的長期影響日益顯現。在確保普惠公共服務支出的基礎上，中國社會科學院學部委員蔡昉強調，要加強長期教育領域的投入，因爲如今面對人工智能的衝擊，傳統教育的人均受教育年限已經越來越不能代表未來對人力資本的需求，更重要的是要延長受教育週期。“未來遇到的衝擊可能是個人無法應對的，帶有宏觀外部性，因此必須加強社會救助。”蔡昉說。
如何在人工智能新時代更好地投資於人，中國香港的最新探索是，在推動人工智能發展的一系列政府預算中，預留出5000萬元，支持公營機構、科企和大專院校籌辦活動，推動人工智能的全民學用、全民使用和全民善用，提升社會整體的人工智能素養。
“一老一小”是核心
“一老一小”是“十五五”時期投資於人的重點領域。當前，中國60歲以上老年人達到3.23億，佔總人口的23%，接近四分之一，人口老齡化不斷加深。對此，《綱要（草案）》增設了養老機構護理型牀位佔比要達到73%的指標，主要是引導養老機構提供更多優質護理服務，更好地滿足失能失智老年人的照護需求。
針對居家養老需求，“十五五”期間要補齊老舊小區養老服務設施短板，推廣助餐、助醫、助急等社區服務，力爭將社區養老服務機構和設施覆蓋率提高到70%以上。同時，將老舊小區加裝電梯納入“兩新”支持範圍。
2026年的政府工作報告還提出，把城鄉居民基礎養老金月最低標準提高20元，這項政策預計惠及1.8億以上老年人。中央財政將安排1.25萬億元補助資金，確保養老金按時足額髮放。
系統來看，國家發展和改革委員會主任鄭柵潔指出，應對老齡化，首先要保障老有所養，健全基本養老保險待遇確定和調整機制，逐步提高城鄉居民基礎養老金，推進長期護理保險，發展社區嵌入式養老服務、家庭養老牀位和互助性養老，改造升級2000個公辦養老機構，養老機構護理型牀位佔比達到73%。
在保障老有所養的基礎上，鄭柵潔表示，繼續支持老有所爲，加強公共設施適老化改造，拓展適合老年人的多樣化就業崗位，優化就業、社保等方面的年齡限制，深入開展“銀齡行動”，爲老年人社會參與創造更好條件。最後是促進老有所樂，培育壯大銀髮經濟，提供更加豐富的適老化產品和服務。
除了“一老”，“一小”是投資於人的另一個重點。在制度創新方面，正在加快構建“婚育友好型”社會。
2026年政府工作報告中，首次提出了“加強初婚初育家庭住房保障”。分析人士指出，在政策理念上，從“獎勵多生”到“支持願生”延伸。
除此之外，《綱要（草案）》進一步明確了建設生育友好型社會的路徑，包括鼓勵用人單位對3歲以下嬰幼兒父母實行職工彈性工作制、基本實現住院分娩“無自付”、進一步完善生育保險制度和生育休假制度等實質性舉措。
其中托育服務成爲關鍵抓手。國家衛健委2021年的調查數據顯示，中國0歲-3歲嬰幼兒入托率只有5%左右；現有托育機構中不到兩成是公辦的、普惠的，大多數是民辦機構，價格較高；托育服務供給不足，是造成育兒焦慮和抑制生育意願的重要因素。
爲此，《綱要（草案）》新設了3歲以下嬰幼兒入托率指標，要求未來五年提升6個百分點，爲育兒家庭提供更多離家近、可負擔、有品質的普惠托育服務。
要建設生育友好型社會，鄭柵潔表示，一是加強生育保障，擴大生育保險制度覆蓋面，合理提升產前檢查醫療費用保障水平，規範有序推進輔助生殖技術應用，全面落實生育休假制度，爲生育家庭提供更好的基礎保障；二是完善托育服務，支持幼兒園發展托幼一體化服務，加強公辦託位供給，支持社會力量提供多元化普惠托育服務，實現地市級托育綜合服務中心全覆蓋，推動3歲以下嬰幼兒入托率提高6個百分點，使普惠托育服務更加方便可及；三是減輕養育負擔，發揮個人所得稅專項附加扣除等政策作用，探索建立育兒補貼動態調整機制，完善家庭發展政策，在就學、住房等方面加大對多子女家庭的支持力度，有效降低家庭生育養育教育成本。
隨着民生領域一系列政策和量化目標的發佈，投資於人的支出明顯提高。未來的大方向是從重視投資到投資消費並重、從重視供給到供給需求並重、從重視企業到企業家庭並重，進一步向居民端和民生保障傾斜。正如經濟學家們所說，投資於人就是投資未來。
