經過多個五年規劃的持續減排，“低垂的果實”已基本採摘完畢，降碳工作進入了“啃硬骨頭”的攻堅階段
文｜郭偉
“十五五”（2026年-2030年）是中國實現2030年前碳達峯目標的最後五年，也是經濟社會發展全面綠色轉型的關鍵攻堅期。2026年3月12日，十四屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（下稱《“十五五”規劃綱要》），其中明確提出：“十五五”時期單位國內生產總值二氧化碳排放（碳強度）累計降低17%。這一約束性指標既是錨定中國國家2030年自主貢獻（NDC）承諾的核心抓手，也是推動高質量發展的重要標尺。本文將從“十四五”碳強度目標的完成情況回溯、2030年NDC碳強度目標可達性及具體預測、目標落地的難點與重點工作三個維度，全面解讀“十五五”降碳目標的深層內涵與實踐路徑。
“十四五”的經驗與教訓
碳強度是衡量經濟發展與碳排放脫鉤程度的核心指標，“十四五”規劃綱要將“單位GDP（國內生產總值）二氧化碳排放累計下降18%”列爲約束性目標。從實際完成情況來看，根據國家統計局歷年國民經濟和社會發展統計公報數據測算，2021年-2025年，中國碳強度年度降幅分別爲3.8%、0.8%、0.0%（碳強度與上年持平）、3.4%、5.0%，五年累計降幅與18%的規劃目標仍然存在一定差距。
覆盤五年進程，目標缺口的形成源於多重因素的疊加影響：
一是階段性發展壓力的衝擊，2022年受疫情反覆、國際能源價格劇烈波動等超預期因素影響，爲保障能源安全和產業鏈穩定，煤炭消費出現階段性反彈，碳強度降幅大幅收窄，打亂了既定的時序進度；
二是產業結構調整進度不及預期，中國工業化、城鎮化尚未完成，發電行業煤電機組體量大，鋼鐵、水泥、石化、有色等高耗能行業仍佔據工業排放的大頭，產業結構偏重型化的格局尚未根本扭轉，源頭減排的力度有待加強；
三是政策機制轉型的適配性不足，“十四五”後期才正式啓動能耗雙控向碳排放雙控的轉型，對碳排放的精準管控能力有待提升，目標分解和動態預警機制不夠完善，而碳排放雙控的精準性的優勢尚未充分發揮。
“十四五”的實踐爲“十五五”降碳工作積累了寶貴的經驗教訓：核心經驗在於，節能提效是降碳的第一動力，非化石能源發展是減排的核心增量，制度創新是長效保障；深刻教訓在於，降碳工作必須堅持“先立後破、穩中求進”，統籌好發展和減排、保供和轉型的關係，不能脫離經濟發展實際設定激進目標，更要強化目標的全週期管控和精準施策，加快從“能耗管控”向“碳排放精準管控”的根本性轉型，這也是“十五五”全面實施碳排放雙控制度的核心導向。
大概率能夠完成，但超額潛力有限
中國堅定實施積極應對氣候變化國家戰略，在2021年向《聯合國氣候變化框架公約》祕書處提交了到2030年的國家自主貢獻（NDC）目標，包括：二氧化碳排放力爭於2030年前達到峯值，努力爭取2060年前實現碳中和。到2030年，中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源佔一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。
這些核心指標共同構成了2030年NDC目標的完整體系，其中碳強度降幅是核心約束性指標，其完成情況直接決定了NDC目標能否如期兌現。“十五五”17%的碳強度降幅目標，正是錨定這一承諾設定的核心階段性任務，結合“十四五”實際完成情況、“十五五”政策導向及技術發展趨勢，可對2030年NDC目標完成情況作出預測。
（一）分場景預測2030年NDC碳強度目標完成情況
結合“十五五”碳強度降幅的不同實現場景，結合非化石能源發展、深度減排技術應用等變量，對2030年NDC四大核心目標的完成情況進行分場景預測，兼顧合理性與前瞻性：
1.規劃場景（五年累計降幅達到17%既定目標）：若“十五五”嚴格按照規劃完成17%的碳強度累計降幅（從2026年開始每年降幅保持在3.8%左右），2030年中國碳強度較2005年累計降幅將接近65%；非化石能源消費佔比可達到25%左右的目標，風電、光伏總裝機容量2025年底已經達到18.4億千瓦，提前超額完成裝機目標；二氧化碳排放量將可能在2030年前（預計有望在2028年左右）達到峯值，實現穩中有降，但峯值規模可能會略高於預期。此場景下，NDC核心承諾基本達成，僅碳強度降幅略低於65%的目標，屬於“基本達標”狀態。
2.超預期場景（五年累計降幅突破20%）：若“十五五”期間，產業結構調整超預期推進，高耗能行業能效達到國際領先水平，同時非化石能源發展提速，則碳強度累計降幅有望突破20%，2030年碳強度較2005年累計降幅將達到65%以上，完全兌現NDC核心承諾；風電、光伏總裝機容量突破30億千瓦，新型電力系統基本建成，有效破解新能源消納瓶頸，二氧化碳排放量實現峯值後穩步下降，形成“達峯穩降”的良好格局。此場景下，中國將超額完成2030年NDC承諾，彰顯應對氣候變化的大國擔當。
3.風險場景（五年累計降幅低於16%）：若“十五五”期間遭遇超預期衝擊（如地緣衝突導致國際能源價格大幅波動、極端氣候影響能源供應、經濟增速不及預期等），碳強度累計降幅低於16%，則2030年碳強度較2005年累計降幅將低於65%的NDC底線目標；非化石能源消費佔比可能難以達到25%，二氧化碳排放量峯值可能推遲，NDC目標面臨未達標風險。但結合中國“十五五”全面實施碳排放雙控制度、強化政策協同、加大技術攻關的部署，此場景發生的概率較低，且可通過強化應急調控、加大減排力度彌補缺口。
（二）預測結論：經過努力，大概率能夠完成2030年碳強度下降目標，但超額完成的潛力比較有限
綜合上述分場景預測，結合中國“十五五”政策導向、技術發展趨勢及實踐基礎，可得出核心結論：在經過努力後，大概率能夠完成2030年碳強度下降目標，但超額完成的潛力也比較有限，具體判斷依據如下：
第一，政策保障體系不斷完善。“十五五”將全面實施碳排放雙控制度，科學分解目標任務、完善統計覈算體系、深化碳市場建設，同時出臺綠色財稅、綠色金融等配套政策，爲減排工作提供堅實制度保障，有效規避風險場景的發生，確保17%的碳強度降幅目標落地，爲NDC目標完成築牢底線。
第二，技術支撐能力持續提升。中國正加大先進儲能、氫冶金等深度減排技術的研發投入，構建“政產學研用”協同創新體系，同時推動技術規模化應用，降低減排成本，助力難減排行業脫碳，爲碳強度超預期下降提供有力支撐。
第三，非化石能源發展勢頭強勁。“非化石能源十年倍增行動”有序推進，風電、光伏將保持高速增長，核電、水電穩步發展，預計2030年非化石能源消費佔比將超額完成25%的目標，風電、光伏總裝機容量大幅超額，爲碳強度下降提供核心增量，同時推動新型電力系統建設，破解新能源消納瓶頸，形成減排合力。
第四，實踐基礎紮實可靠。2021年-2025年“十四五”碳強度18%的下降目標雖然因爲前述分析中提到的多種原因沒能完成，但碳強度年度降幅在2023年觸底（0）反彈後2024年回升至3.4%，2025年更是達到5%，呈現出“V字型”反彈趨勢，降碳勢頭穩健；“十四五”積累的節能降碳經驗，爲“十五五”精準施策提供了支撐，疊加產業結構持續優化、全民降碳意識提升，將推動碳強度降幅超預期，助力2030年NDC目標全面達標。
四個難點和五個重點
儘管“十五五”17%的累計降幅，較“十四五”18%的目標看似略有收窄，但實際完成難度並不低。核心原因在於，經過多個五年規劃的持續減排，“低垂的果實”已基本採摘完畢，減排的邊際效應持續遞減，邊際成本快速上升，同時還要統籌發展與減排、保供與轉型、效率與公平的多重矛盾，降碳工作進入了“啃硬骨頭”的攻堅階段。
（一）目標完成的四大核心難點
一是穩增長與降碳的平衡難度持續加大。“十五五”是中國推進中國式現代化的關鍵期，需要保持合理的經濟增速（比如年度GDP增長目標4.5%-5%），GDP增長將帶來能源需求的剛性增長。當前中國中西部地區仍處於工業化、城鎮化快速推進階段，高耗能產業的剛性需求依然存在，經濟增長帶來的排放增量，需要通過更大力度的減排來消化。與此同時，全球綠色貿易壁壘持續升級，產業鏈供應鏈低碳化轉型的外部壓力不斷加大，如何在穩增長、保安全的前提下實現減排目標，成爲首要挑戰。
二是邊際減排成本快速上升，深度減排空間大幅收窄。過去數十年，中國碳強度下降主要依靠淘汰落後產能、常規節能改造、能源結構優化等低成本路徑，目前部分行業的能效水平已接近或達到國際先進水平，常規改造的減排空間已基本釋放。剩餘的減排需求主要來自煤電、鋼鐵、水泥、化工等難減排行業的深度脫碳，需要依賴氫冶金、零碳工業流程再造等前沿技術，這些技術目前仍處於示範推廣階段，產業化應用成本高、技術壁壘強，減排成本較前期呈指數級上升，進一步增加了深度減排的難度。
三是能源轉型面臨保供與轉型的雙重約束。“十五五”要實現非化石能源消費比重25%的目標，需要風電、光伏等可再生能源保持高速增長，但可再生能源的間歇性、波動性特徵，對電網靈活性、儲能規模提出極高要求，當前中國新型電力系統建設仍處於初期階段，新能源消納瓶頸尚未根本破解。同時，煤炭作爲中國能源安全的“壓艙石”，在新能源尚未完全具備兜底保供能力的情況下，既要推動煤炭消費穩步減量，又要保障能源安全穩定供應，煤炭消費管控的節奏和力度面臨多重約束，轉型難度顯著加大，這是“先立後破”原則下的剛性約束。
四是區域與行業減排不平衡的矛盾日益凸顯。中國東中西部發展階段差異顯著，東部發達地區經濟結構偏輕，減排空間已大幅收窄，進一步下降的邊際難度極大；中西部地區正處於發展提速階段，承接產業轉移帶來的排放壓力持續加大，區域間減排目標分解、責任落實的難度顯著提升。同時，煤電行業以及四大高耗能行業貢獻了中國工業排放的大頭，是減排的核心領域，但這些行業關乎能源安全和產業鏈供應鏈安全，難以通過簡單的產能退出實現減排；而廣大中小企業普遍存在減排能力不足、資金技術短缺的問題，全行業深度減排的協同難度較大。此外，碳排放雙控制度仍處於建設初期，統計覈算體系不夠完善、碳市場激勵約束作用不足、配套政策協同性不強等問題，也將制約目標的落地，這也是當前政策完善的重點方向。
（二）推動目標落地的五大重點工作
面對升級的挑戰和多重約束，“十五五”必須堅持系統觀念，以“雙碳”目標爲牽引，聚焦核心領域發力，從源頭、過程、末端全流程構建降碳體系，重點推進五大方面工作：
第一，深化產業結構優化升級，築牢源頭降碳基礎。產業結構是決定碳強度的核心因素，必須把結構調整放在首位。一方面，堅決遏制“兩高一低”項目盲目發展，嚴格落實高耗能行業產能等量或減量置換，提升行業能效和排放准入標準，從源頭嚴控新增排放；另一方面，推動傳統產業高端化、智能化、綠色化改造，深入實施工業領域碳達峯行動，推廣先進節能低碳技術，打造能效“領跑者”，推動高耗能行業全流程低碳轉型；同時，大力發展戰略性新興產業和現代服務業，前瞻佈局量子科技、生物製造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、6G等六個未來產業，加快數字經濟、綠色環保、新能源等高附加值低排放產業發展，持續降低高耗能產業在GDP中的比重，實現結構減排的長效賦能，契合“十五五”產業結構調整的重大目標要求。
第二，加快能源結構綠色轉型，構建新型能源體系。能源結構轉型是降碳的關鍵路徑，必須堅持“先立後破”，統籌安全與轉型。一是大力發展非化石能源，持續擴大風電、光伏裝機規模，積極安全有序發展核電，因地制宜開發水電、生物質能，落實“非化石能源十年倍增行動”，確保2030年非化石能源消費比重達標；二是加快新型電力系統建設，規模化發展抽水蓄能和新型儲能，推進煤電機組靈活性改造，完善電力市場機制，破解新能源消納瓶頸，提升電網對高比例可再生能源的適配能力；三是合理控制煤炭消費總量，推動煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，牢牢守住能源安全底線。
第三，強化綠色低碳技術攻關，突破深度減排瓶頸。技術創新是破解難減排行業脫碳難題的核心支撐。要加大前沿低碳技術研發投入，構建“政產學研用”協同創新體系，重點攻關氫冶金、先進儲能、高效光伏、零碳工業流程再造等關鍵核心技術，佈局一批重大科技項目；加快先進適用技術產業化應用，打造一批零碳工廠、零碳園區示範工程，推動成熟技術規模化推廣，持續降低技術應用成本；完善綠色技術創新激勵機制，加大知識產權保護力度，健全技術評估和交易體系，推動技術成果快速轉化落地，規範技術全鏈條應用，爲深度減排提供持續動力。
第四，健全碳排放雙控制度體系，強化長效制度保障。“十五五”是全面實施碳排放雙控制度的首個五年週期，必須加快完善配套制度體系。一是科學分解目標任務，建立差異化的考覈機制，全面引入碳預算制度加強精準管控，並針對東中西部不同發展階段制定差異化的減排任務，壓實地方、行業、企業的主體責任；二是完善碳排放統計覈算體系，健全統一規範的核算標準，提升碳排放監測能力，實現重點排放單位數據全覆蓋、可覈查；三是深化全國碳市場建設，逐步擴大行業覆蓋範圍，上線碳期貨豐富碳交易品種和方式，引入總量控制和配額有償分配機制，強化碳價格的激勵約束作用；四是健全綠色財稅、綠色金融政策，加大對綠色低碳項目的支持力度，完善碳排放評價、碳足跡管理等配套制度，形成全流程、全鏈條的管控體系，破解當前制度建設中的重點難點問題。
第五，統籌區域協調減排，推動全社會共同降碳。降碳是全社會的共同行動，必須破解區域不平衡矛盾，構建全民參與的格局。一方面，推動區域協同減排，完善區域間綠電交易、碳配額交易機制，支持東部地區率先實現達峯，加大對中西部地區綠色轉型的支持力度，避免高耗能產業無序轉移；另一方面，深化建築、交通領域減排，大力推廣綠色建築、超低能耗建築，推動建築用能電氣化，全面推廣新能源汽車，優化交通運輸結構，降低終端排放；同時，開展綠色低碳全民行動，倡導簡約適度的綠色生活方式，提升全民節能降碳意識，形成政府引導、企業主導、公衆參與的全社會降碳格局，契合“碳達峯十大行動”中綠色低碳全民行動的要求。
結語
“十五五”碳強度累計下降17%的目標不是單純的減排約束，而是中國推動經濟社會全面綠色轉型、如期實現2030年NDC目標的核心牽引。這一目標的設定，既彰顯了中國積極應對氣候變化的大國擔當，也體現了“穩中求進、先立後破”的轉型智慧。面對轉型中的挑戰與難點，唯有堅持系統觀念，統籌好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關係，以結構轉型爲核心，以技術創新爲動力，以制度完善爲保障，才能順利完成這一目標，推動高質量發展和“雙碳”目標協同共進，在綠色低碳轉型中塑造發展新優勢，確保2030年全面兌現NDC承諾，爲全球氣候治理持續貢獻中國力量。
（作者爲中創碳投科技有限公司總經理；編輯：馬克）
